N. 02428/2018REG.PROV.COLL.
N. 10432/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10432 del 2015, proposto da [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentato e difeso dall’avvocato Felice Pali, con domicilio eletto presso lo Studio dell’avv. [#OMISSIS#] Rago in Roma, via Otranto, 18;
contro
l’Università degli Studi della Basilicata, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata “ex lege” in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata n. 415/2015, resa tra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso n. r. g. 226 del 2014, proposto dall’appellante per l’annullamento “del provvedimento n. 74 del 28.2.2014 (notificato con nota prot. n. 3224 del 3.3.2014), con il quale il Direttore Generale dell’Università della Basilicata, dopo aver richiamato la sentenza della Corte dei conti Sez. I giurisdizionale centrale n. 52 del 3.2.2012, ha esercitato il potere di autotutela, disponendo “l’annullamento degli inquadramenti professionali rivenienti dalle procedure di progressione economica perfezionatesi con i provvedimenti del Direttore Amministrativo n. 145 del 4.3.2005, n. 195 del 31.3.2005 e n. 304 dell’11.5.2005”, con particolare riferimento alla graduatoria del concorso interno riservato ai dipendenti di Categoria D per 1 posto della Categoria EP1 Area Tecnica, Tecnico Scientifica ed Elaborazione dati, indetto con il provvedimento del Direttore Amministrativo n. 72 del 6.2.2004, di cui il ricorrente è risultato vincitore; e
-del conseguente provvedimento n. 136 del 20.3.2014, con il quale il medesimo Direttore Generale, in attuazione del predetto provvedimento n. 74 del 28.2.2014, ha formalmente revocato al signor [#OMISSIS#] la Categoria EP1 e l’incarico di responsabile dell’Area Infrastrutture dell’Università”;
Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi della Basilicata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 12 aprile 2018 il cons. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti l’avvocato Felice Pali e l’avvocato dello Stato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#];
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Le circostanze per le quali è causa sono descritte nei termini che seguono, con talune integrazioni, nella sentenza impugnata.
“In data 21.6.2002 l’Università degli Studi della Basilicata stipulava con le organizzazioni sindacali un contratto integrativo per l’indizione di concorsi interni di progressione verticale nella categoria di inquadramento superiore e in attuazione dell’art. 57 del CCNL del personale tecnico – amministrativo del comparto Università, sottoscritto il 9.8.2000, veniva stabilito di destinare € 178.755,00 alle procedure selettive per le progressioni verticali e altrettanti € 178.755,00 ai concorsi esterni.
In data 30.1.2003 il Consiglio di Amministrazione dell’Università accertava che:
1) risultavano vacanti: a) “11 posizioni di Categoria EP”, per il “coordinamento di Aree e funzioni nel settore sia dell’Amministrazione Centrale che delle Biblioteche e della gestione dei Servizi Informatici e Telematici (controllo e sicurezza delle reti, sviluppo software) che della gestione dei Centri di servizi di ricerca con attrezzature particolarmente complesse che richiedono elevata competenza tecnico-scientifica ed inoltre presso i Dipartimenti tecnico-scientifici”; b) “45 unità di personale di Categoria D”; c) valutando che, in seguito alle predette 45 assunzioni di Categoria D, sarebbero risultati scoperti “un numero equivalente di posizioni di Categoria C”;
2) pertanto, concludeva che “sulla base dell’analisi delle esigenze su menzionate appare che le risorse di personale necessarie siano n. 27 progressioni verticali dalla Categoria B alla C, n. 45 progressioni verticali dalla Categoria C alla D e 5 progressioni verticali dalla Categoria D alla EP”.
Dopo aver emanato con Decreto Rettorale n. 431 del 10.9.2003 il Regolamento per la disciplina delle progressioni verticali riservate al personale interno, il Direttore Amministrativo dell’Università:
1) con provvedimento n. 458 del 12.9.2003 indiceva i seguenti concorsi interni: a) quello riservato al personale interno di Categoria B per 2 posti di Categoria C1 Area Amministrativa/Area Tecnica, Tecnico-scientifica ed Elaborazione dati/Area Biblioteche; b) quelli riservati al personale interno di Categoria C per: b1) 1 posto di Categoria D1 Area Amministrativa-gestionale; b2) 1 posto di Categoria D1 Area Tecnica, Tecnico scientifica ed Elaborazione dati; b3) 1 posto di Categoria D1 Area Biblioteche;
2) con provvedimento n. 72 del 6.2.2004 indiceva i seguenti concorsi interni, riservati al personale interno di Categoria D: a) 1 posto di Categoria EP1 Area Amministrativa-gestionale; b) 1 posto di Categoria EP1 Area Tecnica, Tecnico scientifica ed Elaborazione Dati.
Con provvedimento del Direttore Amministrativo n. 645 del 23.12.2004 veniva approvata la graduatoria del concorso interno riservato ai dipendenti di Categoria D per 1 posto della Categoria EP1 – Area Tecnica, Tecnico Scientifica ed Elaborazione dati, nell’ambito della quale il signor [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] si collocava al 1° posto.
Il successivo provvedimento n. 145 del 4.3.2005 inquadrava il signor [#OMISSIS#] nella predetta Categoria EP1 – Area Tecnica, con effetti giuridici dall’1.7.2003 ed economici dal 23.12.2004…
…il Direttore Amministrativo dell’Università con provvedimenti nn. 625 e 626 del 30.11.2005 aveva indetto i concorsi esterni rispettivamente per l’assunzione di “3 unità di personale, da inquadrare nella Categoria C1 Area Tecnica, Tecnico scientifica ed Elaborazione Dati presso la Ripartizione Servizi Tecnici” e di “4 unità di personale, da inquadrare nella Categoria D1 Area Amministrativa-gestionale, destinate alle esigenze di coordinamento e gestione delle attività di ciascuna delle Facoltà esistenti (Agraria, Ingegneria, Lettere e Filosofia e Scienze MM.FF.NN.)”.
Per i suddetti concorsi interni la Procura Regionale della Corte dei Conti, nel 2008, citava in giudizio per danno erariale il Direttore Amministrativo, il Rettore e tutti i componenti del Consiglio di Amministrazione.
Il giudizio di primo grado si concludeva con l’assoluzione per ravvisata assenza di colpa grave, in quanto all’epoca vi sarebbe stata un’incertezza del quadro normativo, regolamentare e di indirizzo amministrativo-operativo.
[Il giudice erariale territoriale (Sezione giurisdizionale per la Basilicata, sentenza n. 191 del 2009) sosteneva che nella materia della programmazione del fabbisogno di personale nel periodo compreso tra il 2002 e il 2003, la disciplina normativa era caratterizzata da scarsa chiarezza, ricavabile dall’apparente contrasto di disposizioni, il che non consentiva una interpretazione univoca e precisa circa la cogenza effettiva di un siffatto “obbligo programmatorio”; e rilevava che “l’adozione delle procedure di mobilità verticale, o di progressione verticale, da parte dell’Università degli Studi della Basilicata, pur non risultando essere stata inserita in un rigoroso e puntualissimo programma definitorio dell’effettivo fabbisogno di personale tecnico amministrativo, non appare completamente e risolutamente affrancata dalla esigenza di una previa, pur quanto approssimativa ed incompleta, ricognizione delle reali esigenze di personale correlate alla realtà “in essere” ed “in fieri” dei vari Dipartimenti e delle varie categorie di inquadramento (cat. B, C, D e EP) delle risorse umane in esse destinate ad operare; né dalla esigenza di garantire un adeguato accesso ai ruoli del personale “ab externo”, assicurato dal reclutamento di n.7 unità di personale, peraltro portato a termine con la [#OMISSIS#] preoccupazione del rispetto dei necessari livelli di copertura finanziaria riferibili esclusivamente al pur non florido bilancio universitario;
(e che) il mancato rispetto delle norme imponenti la preventiva programmazione del fabbisogno di personale, (programmazione suscettibile di costituire l’obbligatorio parametro di raffronto per la corretta e razionale definizione degli “accessi verticalizzati”) appare il frutto di una scelta operativa ed amministrativa “scusabile” ed in qualche modo, e per quanto “infra” precisato, comprensibile, attesa la coesistenza, nel tempo e nel periodo in cui le decisioni amministrative contestate nell’atto di citazione vennero assunte, di norme e di indirizzi amministrativi non univoci né limpidi nel senso dell’affermazione di siffatta attività programmatoria, che solo a far tempo dall’anno 2005, grazie ad una chiara ed indiscutibile previsione normativa, assume i tratti di inderogabile cogenza anche per le amministrazioni universitarie…
3) l’incertezza descritta del quadro normativo, regolamentare e di indirizzo amministrativo – operativo nel quale i convenuti odierni si sono trovati ad operare e, conseguentemente, a decidere le più opportune e satisfattive soluzioni di strategia e di gestione decolora in modo netto e reciso l’intensità e la gravità dell’elemento psicologico soggettivo da vagliare nel procedimento giudiziario di accertamento della responsabilità amministrativa, consentendone l’agevole inquadramento nel concetto di “culpa levis”…” : dal che, l’assoluzione dei convenuti dalle imputazioni di responsabilità amministrativa a loro ascritte, per assenza di colpa grave nella condotta serbata dagli stessi nelle procedure di mobilità verticale espletate”.
Tale sentenza di primo grado veniva riformata dalla Corte dei conti, Sez. I giurisdizionale centrale, con la sentenza n. 52 del 3.2.2012 che, a fronte di un danno erariale annuo di € 178.755,00,condannava i responsabili al pagamento della somma complessiva di € 50.000,00, ripartita pro-quota tra gli stessi.
La Sentenza del Giudice contabile di seconda istanza era basata sui seguenti due motivi:
1) l’Università aveva indetto i concorsi interni, senza aver prima effettuato la programmazione triennale del fabbisogno di personale, prevista dall’art. 1, comma 105, della Legge Finanziaria per l’anno 2005 n. 311/2004 e non tenendo conto di quanto statuito dall’art. 34, commi 1 e 2, della Legge Finanziaria per l’anno 2003 n. 289/2002;
2) mediante lo scorrimento delle graduatorie dei concorsi interni in favore di tutti i candidati idonei era stata violata la quota minima del 50%, da riservare ai concorsi esterni, sancita dall’art. 57, comma 6, del CCNL del 9.8.2000.
[Il giudice erariale d’appello da una parte riteneva sussistere, in capo all’Amministrazione universitaria, oneri di programmazione del fabbisogno di personale e, dall’altra, considerava non rispettata la quota del 50 % da riservare al reclutamento di personale dall’esterno, ex articoli 35, comma 1, del d. lgs. n. 165 del 2001, e 57, nn. 2) e 6), del CCNL del 9.8.2000, posto che l’Università si era limitata a garantire, con i citati concorsi indetti con i PAD nn. 625 e 626 del 30.11.2005, un accesso dall’esterno per sole sette posizioni].
Con nota del 4.3.2013 il Direttore Generale dell’Università comunicava al ricorrente l’avvio del procedimento finalizzato all’annullamento del suindicato provvedimento n. 145 del 4.3.2005, di inquadramento nella Categoria EP1, richiamando la citata Sentenza Corte dei conti Centrale Sez. I n. 52 del 3.2.2012.
Il deducente con memoria del 28.3.2013 contestava l’avvio del procedimento.
Con provvedimento n. 74 del 28.2.2014 (notificato con nota prot. n. 3224 del 3.3.2014) il Direttore Generale dell’Università della Basilicata esercitava il potere di autotutela, disponendo “l’annullamento degli inquadramenti professionali rivenienti dalle procedure di progressione economica perfezionatesi con i provvedimenti del Direttore Amministrativo n. 145 del 4.3.2005, n. 195 del 31.3.2005 e n. 304 dell’11.5.2005”.
[Pare il caso di precisare che il DDG di annullamento in autotutela degli inquadramenti professionali, pur prendendo atto che, anche in base a quanto rilevato dal TAR Basilicata, con la sentenza n. 95 del 2009, passata in giudicato, in ordine a un contenzioso legato agli esiti di procedure di progressione di carriera di cui al menzionato PDA n. 304 del 2005, era da ritenere che l’Amministrazione universitaria avesse previamente determinato il fabbisogno di personale, come richiesto dall’art. 57, comma 6, del CCNL del 9.8.2000, richiamava la citata sentenza della Corte dei conti – I sezione centrale, n. 52 del 2012, il parere dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Potenza del 21 gennaio 2013 e la nota della PCM – Dipartimento della Funzione pubblica, del 31 gennaio 2013, con cui si riconosceva un interesse pubblico “in re ipsa” all’annullamento d’ufficio degli inquadramenti illegittimi senza la necessità di una motivazione specifica, rientrandosi in un caso di “autotutela doverosa” e potendosi prescindere dall’avvenuto superamento del limite temporale triennale, per l’esercizio dell’autotutela, di cui all’art. 1, comma 136, della l. n. 311 del 2004.
Nel provvedimento di annullamento in autotutela si faceva riferimento a un “interesse immanente” dell’Amministrazione universitaria a evitare il perpetuarsi del danno erariale legato alla indebita corresponsione dei maggiori emolumenti originati dalle citate progressioni in carriera. L’Università rilevava che nella vicenda è individuabile un danno permanente nel senso che in mancanza della rimozione degli atti illegittimi, il pregiudizio erariale continuerebbe a prodursi: di qui, in presenza di un illegittimo esborso di denaro pubblico, la prevalenza dell’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio degli inquadramenti professionali più favorevoli disposti nel 2005, salvo restando il trattamento economico superiore goduto dal 29.10.2004 fino all’intervenuto annullamento degli inquadramenti medesimi (ossia, a quanto consta, fino al febbraio del 2014)].
…Con successivo provvedimento n. 136 del 20.3.2014 il medesimo Direttore Generale, in attuazione del predetto provvedimento n. 74 del 28.2.2014, revocava formalmente al ricorrente la Categoria EP1 e l’incarico di Coordinatore dell’Area Infrastrutture dell’Università.
2.L’interessato ha impugnato i predetti provvedimenti n. 74 del 28.2.2014 e n. 136 del 20.3.2014 dinanzi al TAR Basilicata con svariati motivi.
Con la sentenza in epigrafe il giudice di primo grado, nella resistenza dell’Università, ha respinto il ricorso, con compensazione delle spese, sulla base delle argomentazioni che seguono:
-pur dando atto che il ricorrente si è collocato al primo posto della graduatoria definitiva, approvata con il provvedimento del Direttore Amministrativo n. 645 del 23.12.2005, del concorso interno riservato ai dipendenti di Categoria D per un posto della Categoria EP1 – Area Tecnica, indetto con provvedimento del Direttore Amministrativo n. 72 del 6.2.2004, il TAR considera violato il principio dell’accesso adeguato nelle P. A. dall’esterno per concorso (cfr. articoli 97, comma 3 Cost., 35, comma 1, del d. lgs. n. 165 del 2001 e 57, commi 2 e 6, del CCNL del 9 agosto 2000). Non è stato concretamente attuato il criterio della “quota minima del 50 %” dei posti da riservare ai concorsi con accesso dall’esterno (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 90 del 2012 e altre);
-vi è un interesse pubblico “in re ipsa” all’annullamento di ufficio di un provvedimento di inquadramento illegittimo di un pubblico dipendente, anche a notevole distanza di tempo dalla emanazione del provvedimento favorevole illegittimo, tenuto conto dell’esigenza di evitare il protrarsi di un pregiudizio economico per l’Amministrazione universitaria sotto forma di esborsi ingiustificati e continuativi di denaro pubblico, vertendosi appunto in tema di inquadramento illegittimo di pubblici dipendenti nella categoria superiore;
-il decorso di un lungo periodo di tempo (nella specie, nove anni) tra gli inquadramenti più favorevoli, a seguito delle procedure di progressione interna, e i provvedimenti di annullamento in autotutela, non impedisce l’esercizio del potere di autotutela, tenuto conto dell’esigenza di evitare un danno permanente per l’Amministrazione. In casi come questi l’interesse pubblico prevale sulle posizioni del dipendente, per quanto consolidate;
-il richiamo all’art. 1, comma 136, della l. n. 311 del 2004, è irrilevante, in quanto quest’ultima disposizione “si riferisce espressamente ai “provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati” “ancora in corso” o la cui “esecuzione sia perdurante”, cioè i contratti di appalto e/o convenzionali a tempo determinato, per cui non può essere applicata ai contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato nel pubblico impiego”.
3.1. La sentenza è stata impugnata con due, articolati motivi.
Parte appellante ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili.
3.2. Resiste l’Università.
3.3. All’udienza del 12 aprile 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
4.1. L’appello è fondato a va accolto. La sentenza impugnata va riformata.
Per l’effetto, il ricorso di primo grado va accolto e i provvedimenti impugnati in primo grado annullati nei limiti dell’interesse fatto valere dalla parte appellante.
4.2. Per accogliere l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado, e annullare il provvedimento n. 74 del 28 febbraio del 2014 di annullamento d’ufficio in via di autotutela degli inquadramenti professionali, in categoria superiore, disposti nel 2005 dall’Università, in seguito all’avvenuto superamento delle procedure selettive interne di progressione economica verticale (PEV), tra cui in particolare l’inquadramento dell’appellante odierno dalla cat. D alla EP1, oltre agli atti connessi, il Collegio considera decisivo rilevare anzitutto la fondatezza della dedotta violazione dell’art. 1, comma 136, della l. n. 311 del 2004, disposizione abrogata dall’art. 6, comma 2, della l. n. 124 del 2015, ma vigente e applicabile al momento della adozione del provvedimento impugnato in primo grado, e secondo la quale “Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L’annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.
4.2.1. Sempre preliminarmente, è opportuno rammentare, con la parte appellante, che la sentenza n. 52 del 2012 della Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, richiamata nel provvedimento impugnato in primo grado, non è in alcun modo idonea a ripercuotere i propri effetti sul presente giudizio, posto che le giurisdizioni contabile e amministrativa divergono per presupposti e finalità.Infatti, come si è osservato in dottrina, “mentre la prima è di diritto oggettivo, tutela gli interessi delle varie collettività, è ad impulso necessario o comunque ufficiale, ha un’impostazione inquisitoria, ha come parte processuale necessaria un organo del pubblico Ministero, ha finalità essenzialmente risarcitorie di danni patrimoniali e in generale di accertamento di illiceità finanziarie, la seconda è di diritto soggettivo, tutela diritti ed interessi legittimi essenzialmente individuali, è ad impulso eventuale dell’interessato, ha carattere dispositivo, ha come controparte una pubblica amministrazione, ha finalità demolitorie di atti amministrativi e di accertamento di illegittimità di essi”.
4.2.2. Ancora in via preliminare, va chiarito poi che l’accoglimento del motivo di appello incentrato sulla violazione del menzionato comma 136 comporta l’assorbimento del profilo di censura relativo al mancato rispetto della “quota minima del 50%” dei posti da riservare ai concorsi con accesso dall’esterno.
4.2.3. Si tratta di una censura comune alle posizioni degli appellanti [#OMISSIS#], [#OMISSIS#], [#OMISSIS#], [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] e Pace – appelli nn. r. g. 10430/15, 10432/15, 10736/15, 10739/15, 10740/15 e 1622/16, tutti dipendenti dell’Università classificatisi ai primi posti nelle procedure selettive interne di PEV, con riferimento ai quali, nei giudizi di appello sopra specificati, si insiste sull’avvenuto rispetto della quota minima del 50 % di accesso dall’esterno, il che, nella prospettazione degli appellanti medesimi, eliminerebbe in radice l’illegittimità riscontrata dall’Università nell’esercizio del potere di autotutela. Senonché, la motivazione degli accoglimenti degli appelli, incluso il presente giudizio, è tale da consentire l’assorbimento della censura fatta valere specificatamente in questo ricorso e negli altri cinque suindicati.
4.2.4. Ciò posto, diversamente da quanto affermato dal giudice di primo grado, per il quale, nella fattispecie, non trova applicazione la norma di cui al citato comma 136, abrogata dall’art. 6, comma 2, della l. n. 124 del 2015 ma indubbiamente vigente e applicabile al momento della adozione del provvedimento impugnato in primo grado, questo Collegio di appello condivide argomentazioni e conclusioni della parte appellante con riguardo sia all’ambito oggettivo di applicazione della disposizione suindicata, e sia al rapporto di “species” a “genus” tra la disposizione di cui al comma 136 e l’art. 21 – nonies della l. n. 241 del 1990, norma introdotta, poco tempo dopo la l. n. 311 del 2004, con la l. n. 15 del 2005, sicché è da ritenere che il menzionato comma 136 sia stato abrogato solo per dichiarazione espressa dal citato art. 6, comma 2, della l. n. 124 del 2015. Per converso, come si dirà anche più avanti, non può parlarsi di abrogazione tacita della disposizione di cui al comma 136 per effetto della entrata in vigore, a distanza di pochissimo tempo, della disciplina generale dell’art. 21 – nonies della l. n. 241 del 1990, contenente il riferimento al “termine ragionevole” entro il quale la P. A. può annullare d’ufficio l’atto amministrativo illegittimo.Argomentazioni e conclusioni dell’appello vanno condivise anche con riferimento alle conseguenze, in punto di non conformità a legge, del disposto annullamento in autotutela, derivanti dall’avvenuto superamento del limite temporale triennale di cui al citato comma 136.
4.2.5. Sul primo aspetto, quello relativo all’ambito oggettivo di applicazione del citato comma 136, se, come è stato affermato in giurisprudenza (TAR Campania – Napoli, sez. V, n. 21106 del 2008), “è probabile che il legislatore della legge finanziaria per l’anno 2005 avesse in mente altro, nell’atto dell’introduzione della citata previsione normativa (di cui al citato comma 136) verosimilmente riferita soprattutto alla tutela degli interessi delle imprese appaltatrici nei rapporti contrattuali scaturenti da procedure di evidenza pubblica della p.a.”, pare corretto rilevare inoltre (v. sent. TAR cit.) che “la volontà del legislatore storico, o l’occasio legis, non rilevano agli effetti della definizione interpretativa della portata oggettiva che la disposizione normativa acquista nel sistema vigente. E non v’è dubbio che la norma risulta appieno riferibile ai rapporti di lavoro pubblico “privatizzato”, regolati, come è noto, da contratti individuali di lavoro, di talché, nel caso in esame, ci si trova senz’altro di fronte a un’ipotesi di annullamenti d’ufficio incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati…” .
4.2.6. Sulla scia della giurisprudenza amministrativa, anche di questo Consiglio (Sez. V, sent. n. 342 del 2001; Sez. VI, n. 7742 del 2009, nel senso dell’applicabilità del limite temporale triennale di cui al comma 136 anche ai rapporti di impiego pubblico, in tema, rispettivamente, di annullamento in autotutela di ammissione a procedura concorsuale per progressione verticale, e approvazione della relativa graduatoria, per riscontrata carenza dei requisiti prescritti, e di decadenza da graduatoria per personale ATA per carenza di un requisito indispensabile), questo Collegio rileva che la disposizione di cui al citato comma 136 non opera alcuna distinzione tra contratti a tempo determinato e contratti a tempo indeterminato, né tra rapporti convenzionali di appalto e rapporti di lavoro pubblico.
4.2.7. Più in generale, con il citato comma 136 è stato introdotto un limite temporale specifico e invalicabile al potere di annullamento in autotutela spettante alla P. A. , attribuendo a quest’ultima la possibilità di agire in autotutela, in presenza di determinate situazioni, descritte nella disposizione, entro il termine di tre anni dalla acquisizione di efficacia del provvedimento amministrativo illegittimo del cui annullamento si tratta.
4.2.8. La norma “de qua”, nel porre la “barriera” temporale triennale, individua un criterio di equilibrio tra interesse del privato e interesse dell’erario, stabilendo che l’annullamento d’ufficio possa intervenire per questa specifica finalità, purché entro il triennio dall’adozione dell’atto.
4.2.9. Quanto poi alla “ratio” della disposizione – conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le P. A. -, la finalità stessa, considerata nella sua ampiezza, ben si presta a ricomprendere anche ipotesi nelle quali vengano in questione inquadramenti illegittimi, della conformità a legge dell’annullamento in autotutela dei quali si controverta, che abbiano comportato esborsi di denaro pubblico, anche in relazione alla prospettiva di non corrispondere, in futuro, somme ulteriori derivanti dagli inquadramenti illegittimi anzidetti: fermo restando tuttavia il divieto “ex lege” di esercitare il potere di annullamento in autotutela oltre il limite temporale triennale dalla acquisizione di efficacia del provvedimento amministrativo ampliativo illegittimo.
4.2.10. Non potrebbe, cioè, utilmente sostenersi che il citato comma 136 si applichi soltanto nei casi in cui l’atto di annullamento ritrovi il suo fondamento nella finalità di “conseguire risparmi o minorioneri finanziari” per le P. A. , mentre, come sostiene la parte pubblica, nella specie il provvedimento impugnato in primo grado sarebbe motivato non da finalità di risparmio di risorse pubbliche, ma dallo scopo di evitare il protrarsi di un danno erariale, connesso alla indebita corresponsione dei maggiori emolumenti correlati alle progressioni in carriera.
4.2.11. Questo Collegio ritiene che il conseguimento di “risparmi o minori oneri finanziari” per le P. A. si verifichi anche quando l’atto amministrativo illegittimo che si pretende di annullare in via di autotutela comporti un illegittimo esborso di denaro pubblico (o una mancata entrata).
A quest’ultimo proposito, occorre considerare che, attraverso il comma 136 – disposizione speciale e, comunque, “specificativa”, come tra breve si dirà, del concetto generale di “termine ragionevole”, per una cerchia ben individuabile di casi – la legge del 2004 ha inteso individuare un punto di equilibrio preciso tra il potere di annullamento d’ufficio per ragioni di convenienza economico – finanziaria e l’esigenza di certezza nei rapporti contrattuali tra P. A. e privati, con riferimento a qualsiasi rapporto contrattuale, compresi quindi quelli attinenti ai rapporti di lavoro pubblico “privatizzato”, regolati da contratti individuali di lavoro, venendo così a essere precluso l’esercizio di qualsivoglia autotutela amministrativa finalizzata ad evitare un illegittimo esborso – attuale ma anche futuro – di denaro pubblico, ove siano trascorsi più di tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento illegittimo da caducare, e finanche se la esecuzione del provvedimento medesimo sia perdurante e, quindi, se l’Amministrazione si trovi, così, costretta ad adempiere, per il futuro, a ulteriori obbligazioni pecuniarie già assunte.
4.2.12. Ciò, in un contesto, anche normativo, nel quale il “fattore tempo” assume un rilievo fondamentale e le fattispecie di annullamento in via di autotutela vanno lette in maniera restrittiva.
4.2.13. In questa prospettiva, la pre – fissazione del limite temporale dei tre anni quale presupposto (sia pur riferito a un campo di applicazione più ristretto rispetto a quello, generale, preso in considerazione dall’art. 21 – nonies della l. n. 241/1990, come si dirà più avanti) per l’esercizio legittimo del potere di autotutela, trascorso il quale (triennio) “non può essere adottato” alcun “annullamento di ufficio”, ha anticipato di alcuni anni la previsione di cui all’art. 6 della l. n. 124 del 2015 che, nel modificare l’art. 21 – nonies della l. n. 241 del 1990, attualmente fissa in un termine “non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”, quindi in un gran numero di ipotesi, il “termine ragionevole” e il limite temporale massimo entro cui poter annullare d’ufficio il provvedimento amministrativo illegittimo, “sussistendone le ragioni di interesse pubblico” “e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”.
4.2.14. A quest’ultimo riguardo, non pare inutile segnalare che in più occasioni questa Sezione (v. sentenze n. 3762 del 2016 e 5625 del 2015) ha considerato il parametro temporale di riferimento dei 18 mesi, pur non applicabile “ratione temporis” alle controversie, “rilevante ai fini interpretativi ericostruttivi del sistema degli interessi rilevanti”.
4.2.15. Tornando alla fattispecie per cui è causa, l’Amministrazione universitaria ha annullato gli inquadramenti professionali “de quibus”, pur illegittimi, a più di nove anni di distanza dall’acquisizione di efficacia degli stessi, incidendo in tal modo assai pesantemente e negativamente su rapporti contrattuali perduranti, perfezionatisi ormai da un lunghissimo periodo di tempo, in un contesto nel quale, come si sottolinea a più riprese con l’appello e in memoria, l’appellante, avendo superato la procedura selettiva riservata di PEV, classificandosi primo, secondo ragionevolezza ed esperienza ben poteva confidare nella prosecuzione di una situazione favorevole nella quale ben poteva avere riposto le sue prospettive di vita, anche rinunciando a percorsi lavorativi diversi.
4.2.16. Sotto un secondo profilo, nel riprendere argomentazioni e conclusioni di Cons. Stato, Sez. III, n. 5259 del 2015, pare il caso di ribadire che nella specie non viene in considerazione una abrogazione tacita del suddetto art. 1, comma 136, della l. n. 311 del 2004, ad opera della di poco successiva l. n. 15 del 2005, che ha introdotto nel corpo della l. n. 241 del 1990 la disposizione a carattere generale in tema di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21 – nonies con la quale, fino alla entrata in vigore dell’art. 6 della l. n. 124 del 2015, nella materia dell’annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo illegittimo ha trovato applicazione, in linea di principio, il criterio temporale “elastico” del “termine ragionevole”.
4.2.17. E invero “…non convince … la tesi dell’abrogazione tacita della norma recata dalla L. 311/2004 per effetto dell’entrata in vigore – a distanza di poco tempo – della disciplina generale introdotta con la legge n. 15 del 2005, che ha modificato la legge n. 241 del 1990, aggiungendo l’articolo 21-nonies, che disciplina, per la prima volta

Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 aprile 2018, n. 2428

Personale universitario non docente-Annullamento d'ufficio degli inquadramenti professionali, in categoria superiore, disposti a seguito all’avvenuto superamento delle procedure selettive interne di progressione economica verticale (PEV)