N. 09711/2018 REG.PROV.COLL.
N. 11979/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11979 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Raffaello Bonacchi, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetta [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Cioccolini, con domicilio eletto presso lo studio Benedetta [#OMISSIS#] in Roma, via Flaminia 79;
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– del Bando per l’ammissione alle Scuole di Specializzazione in area sanitaria, pubblicato in data 29 settembre 2017, nella parte in cui, sulla base di una presunzione, fissa una data certa – il 29 dicembre 2017 – per l’effettivo avvio delle attività didattiche e richiede l’effettivo possesso a tale momento del requisito di ammissione dell’abilitazione all’esercizio della professione medica;
nonché di tutti gli atti a quelli suindicati comunque connessi e coordinati, anteriori e conseguenti, tra cui in particolare della istruttoria, se esistente, sulla base della quale è stata identificata tale data per l’avvio effettivo delle attività didattiche, presupponendo la conclusione del procedimento di selezione per tutti gli “scaglioni” in data anteriore ad esso, e del decreto, emanato dal MIUR di concerto con il Ministro della Salute (n. 402 del 13 giugno 2017), con il quale, in un’ottica di razionalizzazione complessiva dell’offerta formativa che tenga conto delle esigenze del Servizio sanitario nazionale e nell’identificare i requisiti e gli standards per ogni tipologia di Scuola, e gli indicatori della qualità di formazione specialistica erogata, siano state fornite eventuali istruzioni vincolanti sulle modalità di accesso alle SSM e/o sulla tempistica di avvio delle stesse;
per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 912018, altresì, per l’annullamento:
– della graduatoria delle assegnazioni alle Scuole di Specializzazione Medica per l’anno accademico 2016-2017, pubblicata sulla pagina riservata www.Universitaly.it dopo e per l’effetto della effettuazione della scelta da parte dei soggetti collocatisi in posizione utile nella graduatoria pubblicata il 4 dicembre 2017 dopo la correzione delle prove svolte in data 28 novembre 2017 (210 quiz);
nonché di tutti gli atti a quelli suindicati comunque connessi e coordinati, anteriori e conseguenti;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e del Ministero della Salute;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 settembre 2018 la dott.ssa [#OMISSIS#] De [#OMISSIS#] e uditi per la parte ricorrente gli Avv.ti B. [#OMISSIS#] e L.M. Cioccolini e per le Amministrazioni resistenti l’Avvocato dello Stato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#];
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 24 novembre 2017, nonché con successivi motivi aggiunti di gravame, depositati il 9 gennaio 2018, il dott. Raffaello Bonacchi – laureato in medicina e interessato a frequentare le scuole di specializzazione di area sanitaria – contestava prima la clausola del bando di concorso per l’ammissione a dette scuole, concernente il necessario conseguimento dell’abilitazione all’esercizio della professione entro il 29 dicembre 2017, poi la graduatoria degli ammessi, formata senza includere lo stesso dott. Bonacchi – benchè collocato in posizione utile nel test preselettivo di accesso – in base alle scelte effettuate.
La questione dedotta in giudizio concerne le modalità applicative dell’art. 2, comma 433 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), che consente a tutti i laureati in medicina di partecipare al concorso per l’accesso alle scuole universitarie di specializzazione, ma con successiva ammissione alle scuole stesse, in ogni caso, solo di chi risultasse in possesso dell’abilitazione per l’esercizio dell’attività professionale, prima della data di inizio delle attività didattiche.
Il dott. Bonacchi, laureato alla prima sessione del 6° anno (17 luglio 2017) affrontava il test di ammissione alle scuole di specializzazione il 28 novembre 2017, senza però avere alcuna possibilità di ottenere l’abilitazione prima del 15 febbraio 2018, al termine del previsto periodo di tirocinio obbligatorio, da effettuare dal 6 novembre 2017 al 31 gennaio 2018, con attività a tempo pieno.
Nel ricorso introduttivo, il ricorrente sottolineava il carattere escludente della disposizione, contenuta nella lex specialis e prospettava le seguenti ragioni di illegittimità della clausola, che imponeva il 29 dicembre 2017 quale termine, entro il quale avrebbe dovuto essere posseduta l’abilitazione per l’esercizio dell’attività professionale:
1) manifesta contraddittorietà fra provvedimenti della medesima amministrazione, ovvero fra il bando per l’ammissione alle scuole di specializzazione di area sanitaria e l’ordinanza ministeriale n. 135 in data 8 marzo 2017, con la quale erano state indette le due sessioni di esami di Stato, per l’abilitazione all’esercizio della professione di medico-chirurgo; sarebbe infatti contraddittoria la possibilità, per i laureati in medicina, di partecipare alle prove selettive per l’ammissione alle scuole di specializzazione nell’area sanitaria, senza poi poter accedere alle scuole stesse, per mancata indizione in tempo utile delle ulteriori prove da affrontare per conseguire l’abilitazione, peraltro dopo un periodo di tirocinio di tre mesi: un percorso, quello appena indicato, che penalizzerebbe i laureandi “in corso”, a favore dei “fuori corso”, a danno dei soggetti più meritevoli;
2) illegittimità dell’art. 1, primo comma, secondo paragrafo e dell’art. 4, secondo comma, del bando per l’ammissione alle Scuole di specializzazione, nella parte in cui individua la predetta data certa per l’avvio delle attività didattiche, nonché manifesta contraddittorietà di tale indicazione con quanto previsto dall’art. 9, quarto comma, del medesimo bando, in quanto la pubblicazione degli esiti delle immatricolazioni non sarebbe potuta intervenire prima di mercoledì 3 gennaio 2018;
3) ancora illegittimità per palese contraddittorietà fra le previsioni del primo e del secondo comma dell’art. 4 del bando, nonché del combinato disposto degli articoli 4 e 5 del medesimo; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, manifesta irragionevolezza, per l’evidente mancanza di coordinamento fra la conclusione del corso di laurea e la possibilità di conseguire l’abilitazione (non esistendo alcuna sessione di esame nel periodo compreso fra il 28 settembre 2017 – data di pubblicazione del bando per l’ammissione alle scuole di specializzazione – e il 29 dicembre 2017, data fissata per la verifica del possesso dei requisiti per l’ammissione alle scuole stesse);
4) ulteriore illegittimità del bando per il previsto possesso di due titoli: diploma di laurea in Medicina e Chirurgia e abilitazione all’esercizio della professione di medico-chirurgo, quali condizioni per prendere parte alle attività didattiche, con scadenza temporale che determinerebbe un’illegittima discriminazione a svantaggio dei più meritevoli; eccesso di potere per manifesta disparità di trattamento; violazione dell’art. 3 della Costituzione, per trattamento differente di situazioni uguali.
Le stesse contestazioni erano riproposte – quale sostanziale prospettazione di illegittimità derivata (e non come ampliamento dell’oggetto della controversia) – nei motivi aggiunti di gravame, riferiti alla graduatoria degli ammessi alle scuole di specializzazione: graduatoria in cui non figuravano le preferenze espresse dall’attuale ricorrente, nonostante quanto disposto da questo Tribunale con decreto cautelare monocratico n. 6490 del 5 dicembre 2017 e con successiva ordinanza collegiale n. 6716 del 14 dicembre 2017.
Appare necessario precisare, al riguardo, come la vicenda controversa sia stata oggetto di una lunga e complessa fase cautelare, articolata nei seguenti passaggi:
I) decreto monocratico n. 6490 del 5 dicembre 2017 cit., in cui si ammetteva con riserva il ricorrente alla scelta della sede;
II) ordinanza collegale n. 6716 del 14 dicembre 2017 cit., con la quale si disponevano incombenti istruttori, circa “l’individuazione del 29 dicembre quale termine ultimo per l’esercizio dell’opzione”, con contestuale sospensione dell’efficacia di tale termine;
III) ordinanza collegiale n. 1085 del 23 febbraio 2018, con la quale – ravvisati “apprezzabili profili di fumus [#OMISSIS#] iuris”, con riferimento sia al ricorso che ai motivi aggiunti – si sospendeva l’efficacia degli atti impugnati e si disponeva l’immediata ammissione del ricorrente alla scuola di specializzazione prescelta, in caso di esito positivo dell’esame di abilitazione, sostenuto il 15 febbraio 2018;
IV) ordinanza collegiale n. 4679 del 27 aprile 2018, in cui si rilevava l’incompetenza per materia della sezione interna III bis e si disponeva la trasmissione della causa alla sezione III Principale, “restando salve tutte le istanze presentate dal ricorrente”;
V) ordinanza collegiale della sezione III P. n. 3450 in data 11 giugno 2018, in cui si disponeva l’esecuzione della citata ordinanza cautelare n. 1085/2018, in quanto non resa oggetto di appello e da considerare pienamente efficace ed esecutiva, pur dovendosi evidenziare profili problematici, meritevoli di immediato approfondimento in sede di merito, nella pubblica udienza fissata per la data odierna.
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, costituitosi in giudizio, depositava il 24 gennaio 2018 – in adempimento all’istruttoria disposta da questo Tribunale – un’ampia relazione, sottolineando la piena correttezza dell’iter seguito, in conformità alle vigenti disposizioni di legge.
L’immatricolazione del ricorrente alla scuola di specializzazione prescelta, per l’anno 2016/2017, veniva quindi disposta, in esecuzione dell’ordinanza cautelare, il 18 giugno 2018, “con espressa riserva all’esito del giudizio”.
La difesa del ricorrente, a sua volta, sottolineava l’avvenuta pubblicazione, in data 1 giugno 2018, del nuovo “Regolamento recante gli esami di Stato di abilitazione all’esercizio della professione di medico-chirurgo”, con previsione di svolgimento di tali esami tre volte l’anno (a marzo, luglio e novembre), con ulteriore prevista possibilità che il tirocinio, propedeutico allo svolgimento dell’esame, venga espletato “durante i corsi di studio…non prima del quinto anno di corso”: tali disposizioni costituirebbero – secondo la citata difesa – “esplicito riconoscimento” dell’esigenza di programmazione e tempistica tali, da evitare la “manifesta irragionevolezza e contraddittorietà degli atti ministeriali”, rilevata nel caso specie.
Tenuto conto delle opposte argomentazioni delle parti, il Collegio ritiene, in via preliminare, di poter prescindere dall’integrazione del contraddittorio – per cui si chiedeva l’autorizzazione a procedere per pubblici proclami – sia per la ravvisata infondatezza del ricorso, sia per l’esigenza di celerità, imposta dallo scioglimento della riserva, da cui dipende la serena prosecuzione del percorso professionale del ricorrente, sia infine perché l’immatricolazione risulta avvenuta sulla base di posti rimasti non assegnati, senza alcuna incidenza su posizioni, a cui aspirino soggetti controinteressati.
Premesso quanto sopra, il medesimo Collegio rileva come, nella vicenda in esame, vengano ad intrecciarsi questioni di legittimità e di mera opportunità, queste ultime in grado di concorrere a parametri di buon andamento dell’Amministrazione, ma non a consentire deroghe al principio di legalità, da cui l’Amministrazione stessa non può in alcun modo prescindere.
E’ corretto ritenere, infatti, che ai giovani medici, interessati ai corsi di specializzazione, debbano assicurarsi tempi di attesa ragionevoli e il più possibile brevi, senza che possano tuttavia ammettersi eccezioni ai principi di imparzialità e certezza delle situazioni giuridiche, in rapporto ai quali sono fissati – come avviene per ogni procedura concorsuale – termini perentori, per la maturazione dei requisiti di accesso previsti dalla legge.
Nel caso di specie, la normativa di riferimento di rango primario è il già citato art. 2, comma 433, della legge n. 244 del 2007, nel quale sono dettate le seguenti prescrizioni:
a) possibilità di partecipare ai concorsi, per l’accesso alle scuole di specializzazione in medicina e chirurgia, solo per i soggetti in possesso dello specifico titolo di laurea;
b) ammissione alle predette scuole solo dei medici, che non solo abbiano superato le prove, di cui al precedente punto a), ma che conseguano anche l’abilitazione per l’esercizio dell’attività professionale “entro la data di inizio delle attività didattiche di dette scuole, immediatamente successiva al concorso espletato”.
Entrambe le prescrizioni sopra riportate risultano vincolanti e non possono essere contestate, se non sollevando questione di costituzionalità: questione che, ad avviso del Collegio, appare manifestamente infondata.
Al termine dei percorsi universitari, finalizzati all’acquisizione di specifiche professionalità, sono infatti normalmente previste prove abilitative, che confermino il possesso globale dei requisiti per l’esercizio delle attività, a cui erano diversamente finalizzati i singoli esami, affrontati nel corso degli studi compiuti.
Nel settore sanitario, inoltre, costituisce fatto notorio la presenza non solo di medici cosiddetti “generici”, ma anche di specialisti, che si occupano in modo più approfondito di singole componenti del corpo umano: la formazione di questi ultimi avviene attraverso un percorso già di natura professionale, che implica non solo una retribuzione (circa 26.000 euro per ogni anno), ma anche – e soprattutto – attività da svolgere nei reparti ospedalieri. Appare, dunque, del tutto ragionevole che l’abilitazione sia riservata ai soggetti, già in possesso della laurea in medicina e che, tra questi, solo chi sia già abilitato all’esercizio della professione possa venire ammesso alle scuole di specializzazione e al contemporaneo esercizio di attività terapeutica.
Sia in parte il primo, sia il quarto motivo di gravame, come in precedenza sintetizzati, debbono quindi essere respinti.
Si pone a questo punto – ma solo “a valle” dell’inderogabile necessità di sussistenza dei requisiti anzidetti – l’ulteriore problematica sollevata con il ricorso in esame: quella della corretta attuazione della norma, evitando l’inutile partecipazione a prove selettive, al cui superamento non possa seguire l’ammissione ai corsi, o tempi di attesa irragionevoli per gli aspiranti alla specializzazione.
Anche sotto quest’ultimo profilo, tuttavia, le argomentazioni difensive prospettate non appaiono condivisibili.
Per quanto riguarda il superamento del test selettivo, in primo luogo, appare ravvisabile solo l’esigenza di porre i potenziali concorrenti in condizione di partecipare, non ignorando la possibilità, o meno, di acquisire in tempo utile anche l’abilitazione: tale consapevolezza era senz’altro sussistente nel caso di specie, tanto è vero che la prevista data di inizio dei corsi (29 dicembre 2017) era stata preventivamente contestata dall’interessato come “clausola escludente” contenuta nel bando, data l’impossibilità per il medesimo di completare il prescritto tirocinio e di conseguire l’abilitazione prima del successivo mese di febbraio.
Quanto ai tempi di attesa, certamente questi costituivano per l’attuale ricorrente – brillantemente laureatosi nella prima sessione estiva del sesto anno di corso, a luglio 2017 – un rallentamento, in rapporto alle aspettative riposte nella successiva specializzazione: la stessa Amministrazione, infatti, rileva la possibilità di ammissione a pieno titolo del medesimo alle scuole di specializzazione, solo in base al bando di concorso previsto per il mese di maggio 2018 (ovvero dieci mesi dopo il conseguimento della laurea e circa tre mesi dopo il perfezionamento del titolo abilitativo). Tale situazione, tuttavia, non solo non consentiva in ogni caso l’ammissione del ricorrente alla scuola prescelta, in violazione del termine perentorio fissato per il possesso dei requisiti di accesso, ma dipendeva anche da una serie di circostanze, che avevano anzi spostato in avanti il termine perentorio anzidetto. Per le scuole di specializzazione di cui trattasi, infatti, l’inizio delle attività didattiche è normalmente fissato per il giorno 1° novembre di ogni anno, ma nel 2017 si era reso necessario procedere a nuovo accreditamento di tutte le scuole di specializzazione di area sanitaria, con procedura di verifica e valutazione da parte dell’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica, ai sensi dell’art. 43 del d.lgs. n. 368 del 1999.
La data nella fattispecie fissata (29 dicembre 2017) non risultava dunque illogica né arbitraria, ma dipendeva da esigenze organizzative imprescindibili e, comunque, concorrenti con l’interesse dei nuovi laureati ad avviare, in tempi possibilmente brevi, il percorso di cui trattasi.
Risulta fisiologica, in ogni caso, la possibilità che qualsiasi termine perentorio veda taluni soggetti esclusi – in ordine alla maturazione dei requisiti richiesti – anche per pochi giorni: tale esclusione si impone, d’altra parte, per esigenze di certezza del diritto e di pari trattamento degli aspiranti, né si presta a dubbi di costituzionalità, ove il discrimine temporale non risulti arbitrario (cfr. in tal senso per il principio, fra le tante, Corte Cost. 6 maggio 2016, n. 96; 29 maggio 2013, n. 106 e 12 dicembre 2013, n. 304).
La situazione dell’attuale ricorrente non era peraltro isolata e, proprio con riferimento ai corsi per l’anno accademico 2016/2017, aveva dato luogo a decine di ricorsi, con contestuali istanze cautelari: tali istanze sono state costantemente respinte dalla sezione III di questo Tribunale, con ordinanze non impugnate o confermate in appello (cfr. Cons. Stato, sez. VI, ordinanze 9 maggio 2018, n. 2023 e 17 settembre 2018, n. 4417).
A non diverse conclusioni di rigetto il Collegio ritiene di dover pervenire, nel merito, per la questione attualmente sottoposta a giudizio: nessuna delle argomentazioni difensive prospettate, infatti, appare meritevole di accoglimento, alla luce delle considerazioni in precedenza svolte.
In primo luogo, non appare contraddittorio che, dopo la laurea in medicina, si possano affrontare le prove selettive per l’accesso alle scuole di specializzazione, senza avere la garanzia di poter accedere a queste ultime per mancata preordinazione di esami abilitativi in tempo utile, dovendo gli specializzandi svolgere attività professionale, incompatibile con l’assenza di abilitazione e non potendo l’organizzazione dei corsi, di durata pluriennale, essere strettamente connessa alle varie sessioni di laurea, circa la relativa data di inizio. Quanto sopra, con inevitabile vantaggio per alcuni e svantaggio per altri, ma solo in via di fatto e senza alcuna disparità di trattamento fra soggetti, che si trovino in situazioni uguali (come viceversa avverrebbe, proprio se si consentissero deroghe come quella rivendicata nel caso di specie, potendo il ricorrente – privo del titolo di abilitazione e consapevole di non poterlo acquisire in tempo utile – prevalere su concorrenti in possesso di tutti i titoli richiesti, ma collocati in posizione inferiore in graduatoria, in esito alle prove selettive di accesso). Sempre e solo in via di fatto, ma senza alcuna preordinata penalizzazione dei soggetti più meritevoli (come si afferma nel ricorso), può anche essersi verificata una situazione di temporaneo “stallo”, per i laureati alla prima sessione dell’ultimo anno di corso, ma per documentate ragioni organizzative e fermo restando, in ogni caso, che ad ogni sessione di laurea possono partecipare studenti sia in corso che fuori corso, senza che si possa comunque assicurare a ciascuno di essi il minimo tempo di attesa, per la maturazione dei requisiti prescritti.
Tutte le prospettate censure di eccesso di potere, pertanto, risultano prive di fondamento, né il nuovo regolamento per la disciplina degli esami di Stato, entrato in vigore a giugno 2018, costituisce – come affermato da parte ricorrente – “esplicito riconoscimento” di antecedenti, presunte irragionevolezze e contraddittorietà degli atti ministeriali, poichè la sopravvenuta possibilità di compiere il tirocinio – prodromico all’abilitazione – nell’ultima parte del corso di laurea e l’accresciuto numero delle sessioni abilitanti costituiscono regole nuove, che possono ritenersi migliorative e opportune, ma non in grado di provocare illegittimità sopravvenuta di quelle previgenti, né di evidenziare in alcun modo vizi di legittimità delle stesse, rispondendo in ogni caso le disposizioni, contestate nel presente giudizio, a valutazioni discrezionali non illogiche né discriminatorie, non altrimenti sindacabili nel merito.
Non appaiono in alcun modo invalidanti, infine, altre circostanze segnalate, come la pubblicazione degli esiti delle immatricolazioni in data 3 gennaio 2018, ovvero cinque giorni dopo la data indicata per l’avvio delle attività didattiche (data fissata anche come termine per il richiesto possesso dei requisiti di partecipazione, uno dei quali, comunque, acquisito dal ricorrente solo nel successivo mese di febbraio), così come ininfluente per il presente giudizio di merito è la mancata iniziale osservanza, da parte dell’Amministrazione, delle misure cautelari, ad efficacia temporanea e non in grado di assicurare il consolidamento dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio (cfr. in tal senso, per il principio, TAR Lazio, Roma, sez. III, 10 gennaio 2018, n. 448 e 15 gennaio 2018, n. 451, nonché consolidata giurisprudenza ivi richiamata)
Il Collegio ritiene pertanto che sia il ricorso, sia i motivi aggiunti di gravame (basati, questi ultimi, su argomentazioni difensive in buona parte analoghe) debbano essere respinti; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio stesso ritiene di poterne disporre la compensazione, tenuto conto dei diversi orientamenti interpretativi, intervenuti in corso di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti di gravame, come in epigrafe proposti.
Compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:

[#OMISSIS#] De [#OMISSIS#], Presidente, Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
Pubblicato il 03/10/2018

TAR Lazio, Roma, Sez. III, 3 ottobre 2018, n. 9711

Riconoscimento titolo dottore medico con specializzazione in odontoiatria-Mancato riconoscimento equipollenza