L’insufficienza di personale medico risulta strettamente connessa – da una parte – ai limiti di capacità formativa degli Atenei e dall’altra – per i già laureati – all’inadeguata disponibilità di risorse finanziarie, in quanto – per concordi direttive comunitarie, emesse nel corso del tempo – il periodo di formazione specialistica deve essere effettuato a tempo pieno (o, alle condizioni ammesse dalle Autorità nazionali, anche con fattispecie di formazione a tempo ridotto), in ogni caso non senza retribuzione, con proclamato obbligo, per gli Stati membri, di adottare una disciplina apposita entro il 31 dicembre 1982 (cfr. Direttive CEE nn. 75/362, 75/3, 82/76, 93/16); è altrettanto noto, al riguardo, come l’Italia abbia provveduto con notevole ritardo – e solo dopo una condanna della Corte di Giustizia della Comunità Europea – ad emanare le necessarie disposizioni attuative degli obblighi comunitari, con decorrenza dall’anno accademico 1991/1992 (cfr. art. 6 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 e art. 8, comma 2, del d.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257). Non è più attualmente in discussione, in ogni caso, che alla valutazione del fabbisogno di medici specializzati debba affiancarsi l’assegnazione di risorse finanziarie, in base alle quali viene determinato il numero dei contratti di specializzazione, da assegnare in esito all’apposita procedura concorsuale, attualmente disciplinata dal citato d.lgs. n. 368 del 1999. Quest’ultimo, all’art. 35, comma 1, dispone quanto segue: “Con cadenza triennale ed entro il trenta aprile del terzo anno, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e sulla base di approfondita analisi della situazione occupazionale, individuano il fabbisogno di medici specialisti da formare, comunicandolo al Ministero della Sanità e dell’Università….Entro il 30 giugno del terzo anno il Ministro della Sanità, di concerto con il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica e con il Ministro del Tesoro….sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, determina il numero globale degli specialisti da formare annualmente, per ciascuna tipologia di specializzazione, tenuto conto dell’obiettivo di migliorare progressivamente la corrispondenza tra il numero degli studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica”.
TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, 30 maggio 2019, n. 6865
Studenti-Ammissione corso di specializzazione medico-Posti disponibili
N. 06865/2019 REG.PROV.COLL.
N. 12089/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12089 del 2018, proposto da
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Roma, viale [#OMISSIS#] n. 57;
contro
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Università degli Studi di [#OMISSIS#], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Cineca – Consorzio Interuniversitario, non costituito in giudizio;
nei confronti
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] non costituito in giudizio;
per l’annullamento,
del provvedimento di non ammissione di parte ricorrente alla Scuola di Specializzazione Medica, [#OMISSIS#] concorso indetto dal M.I.U.R. con D.D.G. n. 1208 del 17 [#OMISSIS#] 2018, nonché della graduatoria di merito nazionale, dello stesso bando n. 1208 del 2018 e di ogni altro atto presupposto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e dell’Università degli Studi di [#OMISSIS#];
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 [#OMISSIS#] 2019 la dott.ssa [#OMISSIS#] De [#OMISSIS#] e uditi per la parte ricorrente l’Avv. C. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e per l’Amministrazione resistente l’Avvocato dello Stato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#];
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso n.1595, notificato il 18 ottobre 2018 e depositato il successivo giorno 29, si contestava la mancata ammissione del signor [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in una delle scuole di specializzazione, attivate presso le facoltà di Medicina e Chirurgia di alcune sedi previamente indicate, non essendosi l’interessato collocato in posizione utile [#OMISSIS#] graduatoria nazionale (parimenti impugnata, con gravame esteso ai vari atti presupposti, concernenti la determinazione del numero dei contratti di formazione medica specialistica e del relativo finanziamento, per l’anno accademico 2017/2018).
Nel citato ricorso si prospettavano le seguenti censure:
1) illegittima determinazione del contingente dei posti e dei contratti di formazione; violazione o falsa applicazione degli articoli 3, 32, 33, 34 e 97 della Costituzione; violazione o falsa applicazione dell’art. 35 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368, nonché del conseguente accordo tra il Governo, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano (Rep. Atti n. 110/CSR del 21 giugno 2018), eccesso di potere per illogicità, sviamento per carente o insufficiente motivazione; violazione del [#OMISSIS#] procedimento; contraddittorietà, essendo stato fissato in misura pari a 8.569 unità il fabbisogno di medici specialisti per il triennio 2017/2020, con successiva attivazione di soli 6.200 contratti di formazione specialistica per l’anno accademico 2017/2018; tale indebita riduzione avrebbe coinvolto anche il settore di specifico interesse del ricorrente (urologia), con decurtazione di ben 36 contratti. Costituirebbe fatto notorio, d’altra parte, l’imminente gravissima carenza di medici specialisti, con conseguenze irrimediabili per la funzionalità del Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Proprio per superare tale emergenza era stato stabilito in sede di conferenza delle Regioni, in data 1 agosto 2018, un stanziamento di risorse in misura pari a 40 milioni di euro, da utilizzare – e viceversa non utilizzate – già dall’anno 2018, con conseguente violazione anche di tale accordo;
2) mancata copertura dei posti disponibili per il contingente 2017/2018; ancora violazione dei principi costituzionali, di cui al primo motivo di gravame e della direttiva 93/16/CEE; violazione o falsa applicazione del D.D.G. n. 1208 del 17 [#OMISSIS#] 2018, del D.M. n. 536 del 12 luglio 2018, del D.M. n. 130 del 10 agosto 2017, nonché ancora del d.lgs. n. 368 del 1999 ed eccesso di potere sotto vari [#OMISSIS#], in quanto gli stessi posti, resi disponibili con D.D.G. n. 1208 del 17 [#OMISSIS#] 2018 non sarebbero stati coperti, alla data di chiusura delle graduatorie (25 ottobre 2018), prevalentemente a seguito di rinunce, essendo molti candidati insoddisfatti della scuola assegnata e pronti a concorrere per altre alternative, con ulteriore danno per il SSN, in assenza di riaperto scorrimento della graduatoria nazionale;
3) illegittimità della selezione in relazione ai criteri applicabili; ancora violazione dei medesimi principi costituzionali e del d.lgs. n. 368 del 1999, nonché eccesso di potere sotto vari [#OMISSIS#], in quanto l’art. 36 del d.lgs. n. 368 del 1999 – nel prevedere un concorso unico nazionale per l’immissione dei medici nelle scuole di specializzazione, sarebbe stato illegittimamente attuato (da [#OMISSIS#], con decreto ministeriale n. 130 del 10 agosto 2017), là dove sono previste (articoli 3 e 5) un’unica identica prova e un’unica graduatoria a livello nazionale, in contrasto con l’art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999, che fa riferimento a prove di ammissione “per ogni singola tipologia”, benchè con “contenuti definiti a livello nazionale”: non sarebbe, quindi, corretta l’attuale procedura di scorrimento per “scaglioni di scelta”, con regole complesse e tempi troppo ridotti per i candidati, chiamati ad intraprendere un percorso di specializzazione, anche non corrispondente alle proprie effettive aspirazioni professionali, per ragioni di mera opportunità pratica; quanto sopra, in base alle opzioni rese possibili dalla posizione occupata in graduatoria, con conseguente elevata percentuale di successivi abbandoni e rinunce, in attesa di assegnazioni più gradite;
4) illegittimità del concorso, in ragione di gravi irregolarità emerse; ancora violazione di principi costituzionali, del bando di concorso, del D.M. n. 130 del 2017 e del d.lgs. n. 368 del 1999, nonché eccesso di potere per arbitrarietà, illogicità, carenza di contestualità, trasparenza e par condicio, risultando segnalate “gravissime situazioni di irregolarità”: in molte sedi, infatti, vi sarebbe stata verificabile inidoneità delle aule e delle postazioni (candidati disposti in modo troppo ravvicinato, aule a gradoni in cui ciascun candidato avrebbe potuto visionare le prove dei concorrenti collocati al di sotto della propria postazione, assenza di separatori fra i concorrenti, inadeguati controlli circa la presenza di smartphone, cellulari o altri strumenti elettronici) ;
5) violazione dell’anonimato; violazione, sotto altro profilo, dei principi e delle norme indicati nei precedenti motivi di gravame, nonché eccesso di potere nei termini di cui al precedente ordine di censure, in quanto le prove sarebbero state modificabili, anche in un momento successivo alla relativa conclusione, essendo ogni candidato a conoscenza del proprio codice identificativo, noto anche al responsabile d’aula, con conseguente possibilità di variare la griglia delle risposte;
6) illegittimità della selezione in relazione ai criteri prestabiliti e alla tipologia dei quesiti somministrati; violazione di legge ed eccesso di potere nei termini già oggetto delle censure precedenti, per ambiguità o erroneità di alcuni quesiti e delle risposte ritenute corrette, come rilevato – a titolo esemplificativo – per i quesiti nn. 15, 16 e 134.
Tenuto conto della natura delle argomentazioni difensive prospettate, il Collegio ravvisava la necessità di ottenere chiarimenti in via istruttoria: con una prima ordinanza (n. 6928 del 14 novembre 2018), sul numero di nuovi specialisti necessari e sulle risorse assegnate; con successiva ordinanza (n. 474 del 9 gennaio 2019) sull’effettivo impiego di tutti i fondi disponibili, sulle ragioni sia dei tempi procedurali impiegati che del numero di posti rimasti non occupati, nonché sulle modalità di accertamento dell’esattezza dei quesiti, sottoposti ai candidati; veniva inoltre disposta l’integrazione del contraddittorio (poi regolarmente effettuata), nei confronti di tutti i soggetti collocati in graduatoria.
L’Amministrazione, a sua volta, forniva documentati chiarimenti, anche in ottemperanza alla prima istruttoria, con atti depositati in data 27 dicembre 2018, 8 gennaio 2019 e 5 febbraio 2019; in esito alla seconda ordinanza istruttoria, invece, venivano depositati documenti e memoria solo il 20 e il 21 [#OMISSIS#] 2019, di gran lunga dopo la scadenza del [#OMISSIS#], di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a.: tali ultimi atti, di cui la difesa di parte ricorrente non ha autorizzato la produzione tardiva, debbono quindi essere stralciati dal presente giudizio.
Su istanza della medesima parte ricorrente, infine, la causa è passata in decisione, tenuto conto dell’urgenza indotta dall’assegnazione, che si segnalava in corso, di contratti di formazione rimasti inutilizzati, in esito a provvedimenti cautelari ottenuti da diversi altri concorrenti.
DIRITTO
E’ sottoposta all’esame del Collegio la procedura concorsuale di accesso alle scuole di specializzazione, finalizzate alla formazione specialistica dei medici, per l’anno accademico 2017/2018, ai sensi degli articoli 34 e seguenti del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CE, in materia di [#OMISSIS#] circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati e altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE, che modificano la direttiva 93/16/CE), secondo i principi di cui alla legge delega 24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi, derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee).
Nell’impugnativa, presentata da un candidato non ammesso, si segnala il seguente, triplice ordine di problemi:
I) inadeguato stanziamento di fondi per le scuole in questione, in rapporto al contingente richiesto di medici specialisti a livello nazionale e, in particolare, mancata assegnazione, per i corsi da avviare nell’anno accademico 2017/2018, di uno stanziamento di risorse in misura pari a 40 milioni di euro, stabilito dalla Conferenza delle Regioni in data 1 agosto 2018 (primo motivo di gravame);
II) previsione di soli 6.200 contratti di formazione, a fronte di un fabbisogno stimato di 8.569 medici specialisti, con ulteriore omessa assegnazione di posti rimasti non occupati, anche a causa di illegittime modalità di destinazione dei singoli interessati alle varie scuole, essendo queste ultime spesso diverse da quelle, verso cui si indirizzavano le aspettative professionali degli specializzandi (secondo e terzo motivo di gravame);
III) vizi specificamente attinenti alle prove concorsuali, svoltesi presso diversi Atenei per l’anno accademico in questione, con modalità inidonee ad assicurare il carattere [#OMISSIS#] degli elaborati, il rispetto del principio di anonimato dei concorrenti e la correttezza dei quesiti a questi ultimi sottoposti, con particolare riguardo per quelli contrassegnati con i numeri 15, 16 e 34 (quarto, [#OMISSIS#] e sesto motivo di gravame).
Per quanto riguarda le argomentazioni, riferite al primo ordine di problemi, il Collegio ritiene di poter decidere anche a prescindere dalle ultime note difensive, depositate tardivamente dall’Amministrazione, poichè i tempi di svolgimento delle procedure, già documentate in atti, consentono di escludere vizi di legittimità, riconducibili alla mancata copertura del fabbisogno di medici specializzati, nonostante l’indiscussa incidenza di tale questione sul pieno soddisfacimento del diritto alla salute e del diritto allo studio, garantiti dagli articoli 32 e 34 della Costituzione.
Le altre questioni dedotte, inoltre, possono pure trovare adeguata disamina allo stato degli atti, avendo, peraltro, la stessa difesa di parte ricorrente chiesto una decisione in tal senso.
Può dunque, in primo luogo, rilevarsi come “fatto notorio” – ai sensi degli articoli 64 del codice del processo amministrativo (c.p.a.) e 115 del codice di procedura civile (c.p.c.) – una [#OMISSIS#] carenza dei medici specializzati, necessari per la piena funzionalità del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), nonostante una [#OMISSIS#] propensione dei giovani ad intraprendere il corso di studi in questione ed un numero di laureati in medicina, senz’altro superiore al numero dei contratti di formazione disponibili.
L’insufficienza di personale medico risulta strettamente connessa – da una parte – ai limiti di capacità formativa degli Atenei e dall’altra – per i già laureati – all’inadeguata disponibilità di risorse finanziarie, in quanto – per concordi direttive comunitarie, emesse nel corso del tempo – il periodo di formazione specialistica deve essere effettuato a tempo pieno (o, alle condizioni ammesse dalle Autorità nazionali, anche con fattispecie di formazione a tempo ridotto), in ogni [#OMISSIS#] non senza retribuzione, con proclamato obbligo, per gli Stati membri, di adottare una disciplina apposita entro il 31 dicembre 1982 (cfr. Direttive CEE nn. 75/362, 75/3, 82/76, 93/16); è altrettanto noto, al riguardo, come l’Italia abbia provveduto con notevole ritardo – e solo dopo una condanna della Corte di Giustizia della Comunità Europea – ad emanare le necessarie disposizioni attuative degli obblighi comunitari, con decorrenza dall’anno accademico 1991/1992 (cfr. art. 6 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 e art. 8, comma 2, del d.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257). Non è più attualmente in discussione, in ogni [#OMISSIS#], che alla valutazione del fabbisogno di medici specializzati debba affiancarsi l’assegnazione di risorse finanziarie, in base alle quali viene determinato il numero dei contratti di specializzazione, da assegnare in esito all’apposita procedura concorsuale, attualmente disciplinata dal citato d.lgs. n. 368 del 1999. Quest’[#OMISSIS#], all’art. 35, comma 1, dispone quanto segue: “Con cadenza triennale ed entro il trenta aprile del terzo anno, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e sulla base di approfondita analisi della situazione occupazionale, individuano il fabbisogno di medici specialisti da formare, comunicandolo al Ministero della Sanità e dell’Università….Entro il 30 giugno del terzo anno il Ministro della Sanità, di concerto con il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica e con il Ministro del Tesoro….sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, determina il numero globale degli specialisti da formare annualmente, per ciascuna tipologia di specializzazione, tenuto conto dell’obiettivo di migliorare progressivamente la corrispondenza tra il numero degli studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica….”.
Per quanto interessa nel [#OMISSIS#] di specie, la documentazione in atti consente di verificare come la procedura anzidetta sia stata puntualmente seguita dalle Amministrazioni coinvolte, con accordo Stato-Regioni sottoscritto il 21 giugno 2018, quando era già stato emesso il bando di concorso n. 1208 del 17 [#OMISSIS#] 2018, sulla base degli stanziamenti risultanti, per il settore in esame, dal capitolo 2700 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell’Economia per l’anno finanziario 2018.
Alla data di indizione della procedura concorsuale di cui si discute, poi svoltasi il 17 luglio 2018, era quindi già stato possibile determinare i posti da assegnare, in numero (inferiore al fabbisogno) pari a 6.200, mentre il finanziamento aggiuntivo di 40 milioni di euro corrisponde ad un’intesa, sottoscritta in data 1 agosto 2018, al fine di “risolvere la problematica della cronica carenza di personale medico nelle strutture del servizio sanitario regionale, che sta mettendo a rischio l’erogazione dei servizi…”, con ulteriore, generica autorizzazione ad un “immediato utilizzo dei predetti fondi a partire dai corsi che inizieranno nel 2018”. Si può quindi constatare che la procedura ordinaria, alla data dell’intesa, era già stata compiuta in base alle norme vigenti, fino all’intervenuto svolgimento delle prove d’esame, il cui esito è contestato [#OMISSIS#] presente sede; quanto [#OMISSIS#] ulteriori, complessi adempimenti per assegnare posti aggiuntivi presso le scuole di specializzazione, si può solo presumere che gli stessi non siano stati completati in tempo utile per l’avvio dei corsi di cui trattasi, né – trattandosi di intervento straordinario soltanto deliberato – si possono trarre dallo stesso parametri di legittimità, ad effetto viziante.
E’ in effetti necessario – ai fini del presente giudizio – sottolineare la differenza fra questioni di legittimità (riferite a veri e propri vizi, anche funzionali, dei provvedimenti amministrativi) o di mera opportunità, queste ultime rapportabili solo ai principi di buon andamento dell’Amministrazione: principi di rilevanza costituzionale, ma privi di effetti invalidanti nel giudizio stesso, ove privi dei [#OMISSIS#] sintomatici dell’eccesso di potere. Se anche, infatti, la possibilità di accrescere il numero dei posti disponibili nelle scuole di specializzazione, in termini auspicabilmente brevi, deve ritenersi corrispondente ai parametri di buon andamento, di cui all’art. 97 della Costituzione, non può allo stato degli atti non riconoscersi come l’Amministrazione abbia seguito, nel [#OMISSIS#] di specie, il percorso legislativamente previsto, mettendo a disposizione degli aspiranti solo i posti già coperti da finanziamento, alla data – pure legislativamente prevista – della relativa fissazione. Non va peraltro trascurato il coinvolgimento, per l’effettuazione delle scelte contestate, di interlocutori istituzionali non evocati nel presente giudizio – quali il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e le Regioni – nonché la sussistenza al riguardo di indirizzi politici insindacabili. La distribuzione delle risorse in sede di legge finanziaria e il controllo della spesa pubblica, infatti, attengono a scelte politiche o di alta amministrazione, sottratte alla cognizione del [#OMISSIS#] amministrativo (del tutto le prime e in buona parte le seconde, dati i ristretti limiti – [#OMISSIS#] fattispecie non superati – entro cui è possibile il sindacato di legittimità su atti, che siano espressione di una discrezionalità particolarmente ampia: cfr. anche, in senso conforme, Cons. Stato, sezione VI, 22 settembre 2015, n. 4432 e 8 febbraio 2016, n. 506).
Il primo motivo di gravame non può, pertanto, che essere respinto, [#OMISSIS#] restando la riconosciuta esigenza di finanziamenti aggiuntivi (a maggior ragione ove già deliberati), da rendere disponibili in tempi auspicabilmente rapidi, per la formazione di personale medico specializzato.
Si debbono quindi esaminare, congiuntamente, il secondo ed il terzo motivo, con cui il ricorrente contesta sia l’omessa assegnazione, quanto meno, di tutti i posti già finanziati messi a concorso, sia il meccanismo di assegnazione, tale da costringere i singoli a scelte non conformi alle proprie aspirazioni, con le alte percentuali di rinunce conseguenti.
Le tesi difensive, al riguardo prospettate, appaiono suggestive, risultando, ad un primo esame, di non immediata evidenza le ragioni di omesso scorrimento della graduatoria, in corrispondenza di posti liberi e assegnabili, nonché in presenza di aspiranti bloccati nel proprio percorso professionale, a fronte della riconosciuta carenza di specialisti [#OMISSIS#] sanità pubblica.
La situazione, tuttavia, è ben più complessa e, soprattutto, non consente in qualsiasi momento semplici scorrimenti della graduatoria nazionale: i percorsi di specializzazione, infatti, debbono di [#OMISSIS#] svolgersi contemporaneamente, in un preciso arco temporale e sono retribuiti per tutto il periodo di svolgimento.
Ad un più attento esame, inoltre, emerge come la scelta – insindacabile nel merito – di un’unica graduatoria nazionale per 50 diverse tipologie di specializzazione, sia appunto ispirata all’esigenza di ottenere la massima possibile copertura di queste ultime, evitando che l’eccessiva convergenza di preferenze su alcune di esse determini vacanze di posti ancora maggiori. Sono state quindi previste – nel decreto interministeriale n. 130 del 2017 (Regolamento per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione…ai sensi dell’art. 36, comma 1, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368) e nel bando n. 1208 del 2018 – precise modalità di scelta dei candidati, chiamati in tornate successive – per “scaglioni”, formati in base alle rispettive posizioni in graduatoria – ad esprimere più preferenze, fino all’[#OMISSIS#] momento utile prima dell’inizio dei corsi (inizio avvenuto, per l’anno che qui interessa, in data 1 novembre 2018). Tali modalità non appaiono censurabili per violazione di legge, né per eccesso di potere sotto alcun profilo, essendo chiaro e logicamente perseguito l’intento di consentire ai candidati – più numerosi dei posti disponibili – la massima possibilità di scelta, rispettando l’ordine di collocazione degli stessi nell’unica graduatoria nazionale di merito. Quest’[#OMISSIS#] risulta formata in esito a prove di esame, predisposte in funzione del livello formativo di base assicurato dalla laurea in medicina e chirurgia, al fine di verificare un grado di idoneità, spendibile in qualsiasi percorso di specializzazione. Non è ravvisabile al riguardo, ad avviso del Collegio, la prospettata violazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 368 del 1999, [#OMISSIS#] parte in cui (comma 1, lettera a) si dispone che le prove di ammissione vengano svolte a livello locale, in una medesima data “per ogni singola tipologia”, non essendo tale riferimento incompatibile con la determinazione di rendere uguale per tutte le tipologie il contenuto delle prove stesse, dal momento che la relativa definizione deve avvenire a livello nazionale e che, appunto a tale livello, appare logico e coerente l’intento di assicurare la massima possibile copertura dei posti.
Si può facilmente ipotizzare, in effetti, che scelte programmatiche diverse avrebbero solo acutizzato il problema della carenza di medici specializzati, in quanto prove concorsuali differenziate – preferibili, secondo la parte ricorrente – avrebbero invece difficilmente comportato una spontanea ripartizione delle preferenze dei candidati, corrispondente al numero di posti richiesto dal sistema sanitario, per ciascuna delle cinquanta tipologie di specializzazione previste. Di [#OMISSIS#], procedendo nel modo sopra indicato, sarebbe stato inferiore il numero delle rinunce dei candidati, in quanto concorrenti e possibili vincitori solo nelle sedi dai medesimi ambite; è però presumibile che tale circostanza sarebbe stata bilanciata – per alcune tipologie di specializzazione – da richieste di partecipazione in misura insufficiente rispetto al fabbisogno. Per i concorrenti non vincitori nei settori maggiormente opzionati, inoltre, sarebbe venuta meno la possibilità di graduare le proprie preferenze e di accedere ad un corso di specializzazione meno gradito, ma comunque scelto e non imposto. Le modalità attualmente poste in essere, pertanto, appaiono del tutto coerenti con le finalità di interesse pubblico perseguite, essendosi solo reso più ampio il ventaglio delle scelte possibili, assicurando al tempo stesso maggiori potenzialità di integrale copertura dei percorsi formativi previsti.
Emerge in ogni [#OMISSIS#], tuttavia, il problema dei posti che, nell’immediatezza dell’avvio dei corsi, risultino comunque vacanti, per mancata immatricolazione o rinuncia di chi in un primo momento li aveva accettati: tali vacanze risultano di anno in anno fisiologiche, in corrispondenza delle più varie e incomprimibili motivazioni individuali, ma [#OMISSIS#] il fatto che le stesse – peraltro possibili in qualsiasi momento, anche a notevole distanza dall’inizio dei corsi – possono sembrare incompatibili sia con le riconosciute esigenze del servizio sanitario, sia con le legittime aspirazioni di numerosi giovani medici, costretti ad attendere l’avvio delle nuove prove selettive annuali, con ridottissime possibilità lavorative nel periodo intermedio.
A tale riguardo si impone un’ulteriore riflessione, circa le ragioni che rendono impraticabile la via, apparentemente più semplice, di un mero scorrimento della graduatoria; ove l’Amministrazione, infatti, volesse rendere possibile la copertura dei posti, rimasti disponibili, potrebbe farlo solo in tre modi: effettuando un nuovo scorrimento per scaglioni, che rispetterebbe l’ordine di graduatoria vanificando, però, il programmato inizio dei corsi (inizio intervenuto, peraltro, quasi alla fine dell’anno accademico di riferimento), senza nemmeno risultati certi di integrale copertura, oppure consentendo trasferimenti da un posto all’altro (con conseguenze potenzialmente abnormi, poiché per ogni nuovo posto occupato un altro sarebbe lasciato [#OMISSIS#] e su quest’[#OMISSIS#] potrebbe presentarsi un diverso aspirante, senza soluzione di continuità, con avvio mai del tutto stabile dei corsi stessi e conseguente danno erariale, per le risorse inutilmente erogate); un’[#OMISSIS#] soluzione sarebbe quella di far subentrare nei posti liberi solo i non ammessi, con alterazione della graduatoria di merito e possibili ricorsi dei concorrenti, che si vedessero scavalcati sui posti preferiti, originariamente non disponibili, da parte di soggetti collocati in posizione meno favorevole in graduatoria.
Solo per la terza soluzione sopra indicata, in ogni [#OMISSIS#], sembra ipotizzabile una ragionevole scelta dell’Amministrazione, che ben potrebbe – ravvisando superiori ragioni di interesse pubblico – disporre con proprio formale provvedimento sia l’intangibilità delle scelte, già volontariamente effettuate, sia la messa a disposizione dei posti rimasti liberi ai soli candidati originariamente non ammessi, secondo l’ordine di graduatoria di questi ultimi: si tratterebbe, dunque, di uno scorrimento straordinario, effettuato “una tantum” e non oltre la fase, immediatamente successiva all’avvio dei vari percorsi di formazione, per evitarne l’eccessiva frammentazione temporale.
Nel [#OMISSIS#] di specie, anche l’[#OMISSIS#] opzione sopra indicata è stata finora ritenuta non praticabile dall’Amministrazione, che ha così esercitato – in modo che non può comunque ritenersi incongruo, né contrastante con alcuna [#OMISSIS#] primaria o secondaria – la propria potestà organizzativa, che non consente sostituzione da parte del [#OMISSIS#]: ove quest’[#OMISSIS#], infatti, si pronunciasse sull’opportunità o sulla convenienza dell’azione amministrativa, risulterebbe violato il principio della separazione dei poteri, sanzionabile quale eccesso di potere giurisdizionale, ex art. 362 c.p.c. (cfr., fra le tante, Cass. Civ., SS.UU., 25 marzo 2019, n. 8311; 25 settembre 2018, n. 22755; 30 luglio 2018, n. 20168; 26 novembre 2018, n. 30526).
Per quanto sopra, anche il secondo e il terzo motivo di gravame non possono trovare accoglimento, in quanto la chiusura delle iscrizioni, con posti ancora disponibili, può ritenersi scelta non ottimale, ma non anche illegittima.
Restano da esaminare i motivi quarto, [#OMISSIS#] e sesto, tutti indirizzati avverso le modalità di svolgimento delle prove concorsuali e parimenti, ad avviso del Collegio, infondati.
Deve qui richiamarsi, infatti, l’art. 64 del codice del processo amministrativo, che richiede alle parti di fornire “elementi di prova” delle argomentazioni difensive prospettate, [#OMISSIS#] il successivo potere acquisitivo del [#OMISSIS#], in ordine a informazioni e documenti, “utili ai fini del decidere, che siano [#OMISSIS#] disponibilità della pubblica amministrazione” (art. 64 cit., commi 1 e 3).
Nel [#OMISSIS#] di specie l’interessato rappresenta, nel quarto ordine di censure, generiche contestazioni in ordine a sedi di esame, in cui i concorrenti sarebbero stati collocati in postazioni inidonee, per assicurare che non vi fossero tra gli stessi passaggi di informazioni, così come non sarebbero stati effettuati adeguati controlli, per impedire che intervenissero aiuti dall’esterno, tramite apparecchiature informatiche; di tutto questo, tuttavia, non risultano osservazioni a verbale, né denunce, né alcun altro elemento che induca a ravvisare, quanto meno, un principio di prova circa le rappresentate gravi circostanze di fatto, che potrebbero giustificare l’annullamento dell’intera procedura, a livello locale o nazionale.
Non diversamente, nel [#OMISSIS#] motivo di gravame, si segnalano modalità di svolgimento della prova a carattere invalidante, in quanto lesive del principio di anonimato: di tale lesione, tuttavia, non solo mancano adeguati riscontri, ma si ravvisano consistenti elementi in senso contrario.
Come illustrato dall’Amministrazione, con note difensive depositate in data 27 dicembre 2018 e 8 gennaio 2019, infatti, l’art. 8 del bando n. 1208 e il relativo allegato 5, nonché il verbale d’aula sono in grado di attestare modalità di svolgimento, tali da rendere l’alterazione della prova di ardua configurazione, in assenza di qualsiasi margine di discrezionalità per la correzione della stessa (essendo sottoposti ai concorrenti quesiti dalla risposta predefinita, ad opera della Commissione esaminatrice), con solo materiale necessità di compilare una scheda contenente risposte – pure predefinite – tramite computer privo di tastiera e non collegato ad internet, dopo l’attivazione – da parte di un responsabile d’aula – di un software crittografato, fornito dal Cineca. Al [#OMISSIS#] della prova, era quindi prevista una fase di autenticazione, operata dallo stesso candidato tramite inserimento del proprio codice fiscale; lo stesso responsabile d’aula era chiamato a sorvegliare la fase finale di autenticazione, nonché di immediata trasmissione al Cineca dei files, contenenti le schede di risposta ai quesiti, compilate dai concorrenti, per il conclusivo confronto con l’elenco delle risposte ritenute esatte, in possesso dell’amministrazione. Tutte le operazioni sopra descritte, compiute alla presenza dei candidati e del citato responsabile, fornivano adeguata garanzia dell’impossibilità di operare, dopo l’autenticazione, modifiche o manomissioni, di cui non emergono – in effetti – tracce né sia pur minimi indizi. Anche il [#OMISSIS#] ordine di censure, pertanto, non appare meritevole di accoglimento.
Quanto al sesto e [#OMISSIS#] motivo di gravame, riferito a quesiti mal formulati o con risposta indicata erronea, il tardivo adempimento dell’Amministrazione preclude la verifica, che al riguardo era stata disposta con ordinanza n. 474 del 9 gennaio 2019; tale preclusione, tuttavia, non impedisce di rilevare che la censura, prospettata sull’esattezza di alcuni quesiti, era in realtà inammissibile, poiché basata su mere argomentazioni difensive non supportate – quale principio di prova – da uno specifico parere tecnico-scientifico (fatta salva nel ricorso la generica indicazione, in nota, di alcuni testi), in modo tale da evidenziare nei quesiti stessi o nelle risposte predeterminate eventuali errori di fatto, o incompatibilità con dati scientifici certi e incontrastabili, tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità spettante al riguardo alla Commissione esaminatrice, chiamata ad esprimersi con valutazioni insindacabili nel merito, fatti salvi i limiti esterni sopra indicati del sindacato giurisdizionale di legittimità (cfr. in termini, fra le tante, Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201; Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2015, n. 2888; 27 [#OMISSIS#] 2014, n. 3357; 16 aprile 2012, n. 2138; 18 novembre 2008, n. 694).
Ugualmente di difficile configurazione appare la prova di resistenza, relativa alla possibilità di conseguire il [#OMISSIS#] della [#OMISSIS#] attraverso l’azione giudiziale: il ricorrente, infatti, risulta collocato in graduatoria [#OMISSIS#] posizione n. 8221 ed è, quindi, preceduto [#OMISSIS#] medesima graduatoria, su 6.200 posti, da oltre duemila concorrenti. Il medesimo interessato, in effetti, formula espressamente la censura in esame a fini non di riformulazione della graduatoria, ma di annullamento dell’intera procedura, in quanto la presenza di “quesiti con risposta errata o quanto meno dubbia, o addirittura con più di una risposta possibile”, o con “nessuna delle opzioni…corretta”, sarebbe stata elemento di disturbo tale, da inficiare l’intero svolgimento della prova.
Non può non ravvisarsi, pertanto, l’infondatezza anche dell’[#OMISSIS#] motivo di grave, in quanto gli stessi quesiti sono stati formulati da esperti di indiscussa competenza e sottoposti a tutti i candidati in modo analogo, con pari impatto sugli stessi e adeguata percentuale di risposte ritenute corrette.
Alcune osservazioni, infine, debbono riferirsi alla rilevabile inammissibilità – per contrasto fra petitum e causa petendi – della domanda giudiziale, [#OMISSIS#] parte in cui prospetta censure invalidanti dell’intera procedura, in contraddizione con la richiesta di ammissione, anche in via cautelare e in soprannumero, alle scuole di specializzazione di cui trattasi, (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. VI, 18 settembre 2017, n. 4358 e 506 del 2016 cit.).
Non può che restare affidata al prudente apprezzamento dell’Amministrazione, pertanto, l’individuazione dei modi più opportuni per evitare – quanto meno nei limiti temporali, già in precedenza evidenziati – che restino inutilizzati posti già deliberati e finanziati per i corsi di specializzazione, in contrasto con le urgenti esigenze del SSN e con le legittime aspettative di tutti i laureati in medicina, rispettando la collocazione in graduatoria di questi ultimi, ma anche salvaguardando l’interesse pubblico a non disperdere le risorse, impegnate per i percorsi di formazione: percorsi che, una volta iniziati, dovrebbero coerentemente essere portati a [#OMISSIS#].
Non spetta al [#OMISSIS#] amministrativo, d’altra parte, il compito di imporre soluzioni estemporanee, che potrebbero ostacolare il regolare e ordinato svolgimento dei corsi, per l’anno accademico corrente già iniziati – e retribuiti – da oltre sei mesi, né tanto meno il medesimo [#OMISSIS#] può disporre (come spesso avvenuto, soprattutto [#OMISSIS#] fase cautelare) alterazioni dell’ordine di collocazione degli aspiranti in graduatoria, tenuto anche conto del richiamo alla capacità e al merito, contenuto nell’art. 34 della Costituzione, quale elemento fondante del diritto allo studio. [#OMISSIS#] complessa situazione descritta, in conclusione, si possono solo auspicare soluzioni che, anche in via straordinaria e discrezionale, risultano riservate all’Amministrazione, al fine di prevenire sia interventi cautelari, disorganici in rapporto alle problematiche emerse, sia l’avvio di percorsi di formazione intesi – ove non pienamente rispondenti alle aspettative e in assenza di qualsiasi, pur minima, penalizzazione in [#OMISSIS#] di abbandono – solo come [#OMISSIS#] occupazionale temporaneo, con successiva dispersione delle risorse pubbliche assegnate. Quanto sopra, a dimostrazione del fatto che non sempre l’immatricolazione, anche con riserva, richiesta dai candidati non ammessi, è [#OMISSIS#] migliore dell’ordinaria previsione di spostamento delle risorse non assegnate alla seguente tornata concorsuale, [#OMISSIS#] prospettiva – che deve essere assicurata dall’Amministrazione competente – di un’effettiva e completa formazione di nuovi professionisti.
Il Collegio ritiene, pertanto, che l’impugnativa debba essere respinta, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione; in base alle considerazioni sopra esposte, tuttavia, si ravvisano giusti motivi per la compensazione delle spese giudiziali
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso, come in epigrafe proposto; compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 22 [#OMISSIS#] 2019 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] De [#OMISSIS#], [#OMISSIS#], Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario