Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3086

In materia di accesso la riservatezza non può essere assicurata con riferimento alla redazione di documenti, titoli ed elaborati destinati, per loro natura, a fornire elementi utili anche al confronto con quelli di altri candidati in un contesto di competizione concorsuale, che non si riduce al rapporto tra il candidato e l’amministrazione, ma coinvolge anche gli altri candidati in un necessario giudizio di relazione.

N. 03086/2019REG.PROV.COLL.
N. 01019/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1019 del 2019, proposto da
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentato e difeso dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in Roma, via G. P. Da Palestrina n.47;
contro
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Anvur – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, Ministero dell’Istruzione dell’Universita e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 00997/2019, resa tra le parti, concernente Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
per l’accesso [#OMISSIS#] esiti della Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) per il periodo 2011-2014 relativa a [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], già Ricercatore a tempo indeterminato e ora Professore associato nel S.C. 12/A1 – Diritto privato presso il Dipartimento di Diritto privato dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”; nonché per l’annullamento del diniego opposto dall’ANVUR con nota prot. n. 4377/2018 dell’11 ottobre 2018
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e di Anvur – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca e di Ministero dell’Istruzione dell’Universita e della Ricerca;
visto il ricorso incidentale presentato da ANVUR;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 9 [#OMISSIS#] 2019 il Cons. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti gli avvocati [#OMISSIS#], Di [#OMISSIS#], e dello Stato [#OMISSIS#].;
Rilevato in fatto che:
– con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 997 del 2019, con cui il Tar Lazio ha accolto la domanda proposta dall’odierna parte appellata dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#];
– con l’originario ricorso, in prime cure, veniva impugnato il diniego all’accesso opposto dall’ANVUR – con nota prot. n. 4377/2018 dell’11 ottobre 2018, trasmessa a mezzo PEC in pari data – alla richiesta del dott. [#OMISSIS#] di ottenere gli atti inerenti gli esiti della Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) per il periodo 2011-2014 relativa al controinteressato dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], già Ricercatore a tempo indeterminato ed ora Professore associato nel S.C. 12/A1 – Diritto privato presso il Dipartimento di Diritto privato dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”;
– se l’istanza di accesso veniva motivata in relazione alle esigenze di ordine giudiziale, avendo lo stesso ricorrente impugnato davanti al medesimo Tar (r.g. n. 55862018) gli esiti della procedura valutativa ai sensi dell’art. 24, comma 6, della legge n. 240/2010, il diniego veniva motivato dall’Anvur in quanto la VQR, per definizione, non dovrebbe essere impiegata nelle procedure di valutazione comparativa dei ricercatori, bensì – in forma anonima ed aggregata- solo al fine di “determinare una graduatoria nazionale per area scientifica e per istituzione basata sugli indicatori del Bando che costituisca uno degli elementi su cui basare la distribuzione della quota premiale del Fondo di Finanziamento Ordinario delle università”;
– con la sentenza appellata il Tar accoglieva il ricorso e, annullato il diniego, ordinava all’Anvur di fornire i documenti richiesti al ricorrente in copia conforme all’originale;
– nel ricostruire in fatto e in diritto la vicenda, parte appellante deduceva l’erroneità della sentenza Tar per aver omesso di considerare ovvero aver travisato le disposizioni primarie in materia di VQR ed aver irragionevolmente ritenuto sussistente l’interesse all’accesso;
– si costituiva in giudizio la parte appellata privata, chiedendo il rigetto del gravame;
– si costituiva altresì l’Anvur con la proposizione di un appello incidentale, al dichiarato fine di sostenere la tesi di parte appellante;
– con decreto cautelare n. 12402019 e quindi con ordinanza n. 12922019, veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata, nelle more della decisione;
– alla [#OMISSIS#] di consiglio del 952019 la causa passava in decisione.
Considerato in diritto che:
– l’appello è infondato;
– parte appellante invoca, a fini di esclusione dall’ostensione, il decreto ministeriale 27 giugno 2015 n. 458, recante le “Linee [#OMISSIS#] valutazione qualita’ della ricerca (VQR) 2011 – 2014”, il cui art. 6 comma 6, in particolare, prevede che “ai sensi dell’art. 13 del d.p.r. n. 76/2010 sarà cura dell’ANVUR diffondere i risultati della VQR 2011-2014 per quanto attiene alla valutazione delle Istituzioni e delle loro articolazioni interne. I risultati della valutazione dei singoli prodotti e la loro associazione con i revisori esperti che li hanno valutati non verranno resi pubblici. L’elenco nominativo dei revisori verrà reso pubblico dall’ANVUR entro e non oltre 30 giorni dalla pubblicazione del Rapporto finale della VQR”;
– la normativa invocata, laddove si limita ad escludere la pubblicazione (concetto prima facie distinto rispetto allo specifico esercizio del diritto di accesso in capo a soggetto dotato di relativo interesse ex artt. 22 ss. l. 241 cit.), non è peraltro in grado di incidere sui principi vigenti e richiamati sia da parte appellata che dalla sentenza impugnata;
– in linea generale, come noto, ai sensi dell’art. 22 cit. tutti i documenti amministrativi sono accessibili ad eccezione di quelli indicati all’art. 24, commi. 1, 2, 3, 5 e 6, mentre il successivo art. 24 comma 7 precisa che deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici, sancendo in tal modo la regola della prevalenza, ai fini dell’accesso, del diritto alla cura o alla difesa dei propri interessi giuridici sulle contrapposte esigenze sottese alle cause di esclusione di cui ai precedenti commi;
– è pur vero che, secondo la giurisprudenza prevalente, il tenore letterale e la ratio dell’art. 24, comma 7 cit., impongono un’attenta valutazione — da effettuare [#OMISSIS#] per [#OMISSIS#] — circa la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa, con esclusione della prevalenza acritica di esigenze difensive anche genericamente enunciate;
– peraltro, nel [#OMISSIS#] di specie a fronte di esigenze difensive specifiche e chiaramente individuate, come evidenziato dalla stessa pendente impugnazione della procedura di valutazione comparativa cui hanno preso parte le due odierne parti private del giudizio, risulta corretto il giudizio di preminenza svolto dal [#OMISSIS#] di prime cure,
– in via generale, le necessità difensive – riconducibili ai principi tutelati dall’art. 24 cost. – sono ritenute prioritarie rispetto alla riservatezza di soggetti terzi ed in tal senso il dettato normativo richiede che l’accesso sia garantito “comunque” a chi debba acquisire la conoscenza di determinati atti per la cura dei propri interessi giuridicamente protetti;
– la medesima [#OMISSIS#] tuttavia – come successivamente modificata tra il 2001 e il 2005 (art. 22 l. n. 45/2001, art. 176, comma 1, d.lg. n. 196/2003 e art. 16 l. n. 15/2005) – specifica con molta chiarezza come non bastino esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso, dovendo quest'[#OMISSIS#] corrispondere ad una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi ed ammettendosi solo nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” la conoscenza di documenti, contenenti “dati sensibili e giudiziari” (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI 15 novembre 2018 n. 6444 e 28 settembre 2012 n. 5153);
– [#OMISSIS#] presente fattispecie, se per un verso i dati oggetto di istanza concernono singoli elementi destinati in via generale al confronto (in quanto concernenti pubblicazioni ed atti connessi all’attività scientifica e di studio, strutturalmente destinati alla conoscenza e non qualificabili in senso stretto in termini di sensibilità personale e giudiziaria nei sensi predetti), per un altro verso i presupposti dell’accesso difensivo appaiono evidenziati con chiarezza, sia in sede di ricorso originario che nell’ambito della sentenza appellata, avendo parte istante chiarito e specificato le esigenze difensive, concernenti il giudizio in corso, avente ad oggetto proprio gli esiti della procedura comparativa in questione, nell’ambito della quale si sono confrontati i medesimi soggetti [#OMISSIS#] veste di studiosi aspiranti al posto di ricercatore, sulla scorta del confronto di elementi analoghi a quelli oggetto della documentazione richiesta;
– priva di rilievo è nel [#OMISSIS#] di specie la disciplina regolamentare predetta, dettata ex art. 6 comma 6 d.m. 458 cit., sia in termini di principio – a fronte della preminenza del dato normativo di cui all’art. 24 comma 7 cit. come sopra richiamato -, sia in termini di dettaglio, in quanto la [#OMISSIS#] del d.m. esclude che gli esiti siano resi pubblici o divulgati ad una generalità indeterminata di persone, mentre nel [#OMISSIS#] di specie viene in considerazione l’accesso da parte di un singolo titolare di una peculiare situazione giuridica, in quanto diretto concorrente del soggetto interessato [#OMISSIS#] procedura comparativa nonché proponente di un giudizio avverso gli esiti della stessa procedura in cui possono aver assunto rilievo i dati in contestazione ovvero dati rilevanti ai medesimi fini ovvero che possono assumere rilievo al fine di valutare, in sede di impugnativa giurisdizionale, la congruità e legittimità della determinazione impugnata;
– in proposito, costituisce elemento rilevante la circostanza per cui la valutazione della qualità della ricerca ha assunto un valore [#OMISSIS#] nel sistema vigente, con la conseguenza la VQR è comunque destinata per sua natura a confluire in forma aggregata nell’ambito di un più complessivo giudizio sugli apparati organizzativi, mentre occasionalmente può aversi un accesso individualizzato alle informazioni predette le quante volte si evidenzino interessi concernenti la difesa in giudizio di soggetti concorrenti di quello cui si riferiscono i dati in questione;
– più in generale in materia di accesso la riservatezza non può essere assicurata con riferimento alla redazione di documenti, titoli ed elaborati destinati, per loro natura, a fornire elementi utili anche al confronto con quelli di altri candidati in un contesto di competizione concorsuale, che non si riduce al rapporto tra il candidato e l’amministrazione, ma coinvolge anche gli altri candidati in un necessario giudizio di relazione;
– pertanto se in generale, in assenza di esigenze di riservatezza, che possano precludere la conoscenza dei documenti richiesti deve prevalere il principio di trasparenza dell’azione amministrativa nei confronti di soggetto portatore di un interesse concreto e attuale all’ostensione degli stessi atti (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. III, 05/06/2015, n. 2768), nel [#OMISSIS#] di specie nessuna specifica e preminente peculiare ragione di riservatezza è stata individuate dalle odierne parti appellanti, avendo gli atti richiesti ad oggetto elementi connessi al procedimento amministrativo comparativo cui hanno partecipato gli odierni contraddittori;
– parimenti irrilevante è l’invocato rigetto della domanda cautelare in sede di impugnativa degli esiti della procedura comparativa, sia in quanto in generale le esigenze difensive di cui all’art. 24 comma 7 cit. prescindono dalla fondatezza nel merito della pretesa, risultando meramente collegate all’esercizio del [#OMISSIS#] diritto di difesa ai sensi e per gli effetti degli artt. 24 e 113 Cost., sia, in particolare, a fronte della statuizione solo cautelare, non tale di per sé di pregiudicare il merito, in vista del quale anzi può assumere ulteriore specifico rilievo l’acquisizione di ulteriori elementi, eventualmente anche in grado di influenzare le scelte difensive;
– le considerazioni sopra svolte valgono altresì a concludere nel senso dell’infondatezza anche dell’appello incidentale proposto dall’Anvur al dichiarato fine di sostenere le tesi di parte appellante;
– in proposito, rispetto alle ulteriori specifiche eccezioni formulate in tale contesto, se per un verso la riconosciuta non ostatività dell’art. 6 d.m. cit. all’accesso nel [#OMISSIS#] di specie ne esclude l’onere di contestuale impugnativa, per un altro verso l’Università di Tor vergata non assume i connotati di “controinteressato sostanziale” (peraltro di per sé insufficiente, essendo necessario – per giurisprudenza consolidata, cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 1/08/2018, n. 4736 – anche l’elemento formale), in quanto il presente giudizio ha a limitato oggetto l’accesso ad atti in possesso della parte pubblica intimata;
– invero nel [#OMISSIS#] di specie, in relazione alla posizione della indicata Università, pare carente anche l’elemento sostanziale, il quale deriva dall’esistenza in capo al soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente – messa in forse dal ricorso avversario – fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa;
– nel [#OMISSIS#] di specie la posizione dell’Università, parte necessaria (quale p.a. resistente, non [#OMISSIS#] quale parte controinteressata) della diversa impugnativa degli esiti della procedura comparativa, neppure assume tali connotati nel [#OMISSIS#] in esame, avendo il presente giudizio ad oggetto l’accesso ad atti formati e detenuti da altra p.a.;
– sussistono giusti motivi, a fronte della delicatezza e novità della questione, per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 9 [#OMISSIS#] 2019 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
 Pubblicato il 13/05/2019