N. 07544/2019 REG.PROV.COLL.
N. 02581/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso NRG 2581/2019, proposto dalla prof. [#OMISSIS#] Quadri, rappresentata e difesa dagli avv.ti [#OMISSIS#] Covino e [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, l.go Messico n. 7,
contro
– il Ministero dell’istruzione dell’Università e della ricerca – MIUR, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e
– la Commissione giudicatrice per l’abilitazione scientifica nazionale (sett. conc. 12/E3) e l’Agenzia nazionale per la valutazione del Sistema universitario e della ricerca – ANVUR, non costituiti nel presente giudizio e
nei confronti
di [#OMISSIS#] Paoloni ed [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], non costituite in giudizio,
per l’ottemperanza
della sentenza della Sezione n. 1592/2017, resa tra le parti sulla valutazione negativa della prof. Quadri al conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale per le funzioni di professore universitario di I fascia, sett. conc. 12/E3 (Diritto dell’economia e dei mercati finanziari e agroalimentari), nonché per la nullità dei relativi giudizi individuali e collegiali, del verbale n. 7 del 27 ottobre 2017 e, ove occorra, dei verbali nn. 3, 4 e 5 ed annessi allegati redatti dalla Commissione giudicatrice di detta procedura durante lo svolgimento di questa;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del solo MIUR;
Visto l’art. 114 c.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 29 ottobre 2019 il Cons. Silvestro [#OMISSIS#] Russo e uditi altresì, per le parti costituite, l’avv. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] (in dichiarata delega di [#OMISSIS#]) e l’Avvocato dello Stato [#OMISSIS#];
Ritenuto in fatto che:
– con DDG n. 222 del 20 luglio 2012 (in GU n. 58 del successivo giorno 27), il MIUR indisse la procedura ex art. 16 della l. 30 dicembre 2010 n. 240, per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di I fascia, sett. conc. 12/E3 (Diritto dell’economia e dei mercati finanziari ed agroalimentari);
– la prof. [#OMISSIS#] Quadri dichiara d’esser professore associato dal 1° ottobre 2007 nell’Università degli Studi di Napoli «Parthenope» e, in tal sua qualità, intese partecipare a detta procedura, la cui commissione giudicatrice fu nominata con DDG n. 247 del 13 febbraio 2013 nelle persone dei sigg. proff. [#OMISSIS#] Jannarelli (Presidente, poi sostituito dal prof. [#OMISSIS#] Lener), [#OMISSIS#] Albisinni, Paoloefisio [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] ed [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Sciarrone (segretario);
– in esito alla procedura stessa, il 28 novembre 2013 la commissione, «… pur considerando positivamente il profilo complessivo della candidata…», dichiarò non abilitata la prof. Quadri, la quale impugnò il relativo giudizio riassuntivo e gli atti connessi avanti a questo Giudice;
– con sentenza n. 1592 del 5 aprile 2017, la Sezione ha accolto la pretesa così azionata dalla prof. Quadri, annullando in parte qua il giudizio tecnico-valutativo ed idoneativo (cioè, per assenza d’adeguata motivazione sulla disposta deroga alle regole di valutazione degli scritti scientifici a carattere interdisciplinare, per l’omesso giudizio su tal produzione scientifica, per la pretesa incoerenza di quest’ultima col settore concorsuale d’esame e per l’erroneo giudizio negativo sulla viciniorità di tali scritti al diritto internazionale anziché al diritto dell’economia), ordinando il riesame a cura d’una nuova commissione in diversa composizione;
– in sede di riemanazione, la nuova commissione non solo ha ribadito il giudizio di non idoneità verso la prof. Quadri (a detta di quest’ultima, non certo in esecuzione di detto giudicato, tant’è che manca nei verbali ogni riferimento alla sentenza n. 1592/2017), ma soprattutto ha valutato le di lei già positivamente scrutinate pubblicazioni come affette da un difetto d’originalità;
– pertanto, la prof. Quadri adisce nuovamente questo Consiglio di Stato, col ricorso in epigrafe, e, rammentandone i capisaldi, chiede l’esatta ottemperanza del giudicato scaturente dalla citata sentenza, con contestuale declaratoria di nullità dei provvedimenti elusivi così adottati e deduce in punto di diritto tre articolati gruppi di censure;
Considerato in diritto che:
– in via preliminare, va condiviso l’assunto attoreo, ribadito nella memoria conclusionale dell’11 ottobre 2019, secondo cui la nuova commissione ha eluso il giudicato, avendo rivalutato ultra vires (ossia in carenza di potere) il profilo della prof. Quadri, asserendo il difetto d’originalità delle di lei pubblicazioni scientifiche;
– dalla serena lettura dei verbali della prima commissione, s’evince come tal aspetto tecnico fosse stato già positivamente vagliato in quella sede e non fosse controverso tra le parti e non revocato in dubbio in sede di cognizione;
– come rettamente osserva la ricorrente, sul punto la nuova commissione non ha tenuto conto del perimetro del giudizio, che essa era stata chiamata a svolgere ed era stato fissato dal giudicato de quo, ossia quello: a) sulla coerenza e congruenza delle pubblicazioni da lei presentate, trattando di temi interdisciplinari, con quelli oggetto del sett. conc. 12/E3; b) sull’impossibilità di tralasciare tali pubblicazioni —in linea di massima doverosa, al fine di valorizzare, in maniera ragionevole e proporzionata, la connessione tra i saperi e le ricerche—, per ben valutare la maturità scientifica dei candidati; c) sulla necessaria e pregnante motivazione da rendere sull’abilitazione, a fronte del superamento delle tre mediane, vicenda, questa, certo non preclusiva in assoluto d’un giudizio negativo, ma neppure superabile senza fornirne idonea e convincente contezza;
– inoltre la nuova commissione, nell’espletamento del riesame, era stata vincolata dal giudicato sia ad un giudizio d’inattendibilità sulla valutazione negativa delle pubblicazioni sull’armonizzazione del sistema fiscale, sul diritto dell’energia e sull’impatto dell’immigrazione sull’economia (aspetti, tutti questi, tutt’altro che incoerenti col sett. conc. 12/E3, cioè una materia di ampia latitudine e in ogni caso relativa alla regolazione giuridica delle attività economiche), sia al giudizio di non perspicuità del rilievo per cui dette pubblicazioni furono redatte in una prospettiva di studio più vicina al diritto internazionale (assunto, questo, inidoneo a sminuire la rilevanza scientifica della produzione scrutinata, che esaltava invece la [#OMISSIS#] e la profondità di studio della candidata);
– a tal riguardo, si può discettare se, in giurisdizione di legittimità, il giudicato amministrativo copra (ed in qual misura) il dedotto ed il deducibile, potendosi argomentare pure che un giudicato sì favorevole, si forma però con esclusivo riferimento ai vizi dell’atto ritenuti dal giudice sussistenti alla stregua dei motivi dedotti in ricorso (con conseguente inapplicabilità automatica del principio secondo cui la pronuncia definitiva copre dedotto e deducibile in via d’azione o eccezione: cfr. così, di recente, Cons. St., IV, 19 novembre 2018 n. 6486);
– a ben vedere, però, l’apprezzamento positivo della prima commissione e dei suoi commissari fu non già un mero dictum incidentale, bensì parte integrante del giudizio sulla qualità scientifica della produzione attorea, poi ritenuta, per altri versi (non condivisi dalla Sezione), “fuori tema” rispetto al campo d’indagine del sett. conc. 12/E3, ma non in contraddizione con tal premessa, sicché esso non è mai stato controverso tra le parti, come è facile evincere dagli atti del giudizio di cognizione;
– in questi termini, dunque, l’accertata qualità scientifica della ricorrente già nel procedimento idoneativo in questione e non contestata né in sede amministrativa (mercé, p. es., atti d’autotutela), né in via d’eccezione in sede di cognizione, è dunque divenuta premessa logica ed indefettibile dell’accertamento svolto dal giudicato;
– per vero, la Sezione non avrebbe potuto scrutinare i profili del superamento delle mediane e della congruenza degli studi interdisciplinari col settore concorsuale in questione, se la prof. Quadri non fosse stata giudicata positivamente, onde tal vicenda rientra nel concetto di «deducibile» assunto dalla giurisprudenza quale effetto fondamentale del giudicato amministrativo (cfr., per tutti, Cons. St., III, 28 maggio 2012 n. 3111; id., IV, 11 marzo 2013 n. 1473; id., VI, 10 febbraio 2015 n. 722; id., IV, 15 settembre 2017 n. 4348; id., VI, 13 giugno 2018 n. 3641; id., V, 8 agosto 2019 n. 5627);
– soccorre al riguardo il principio enunciato dalla Sezione (cfr. Cons. St., VI, 19 gennaio 2018 n. 354), secondo cui «In mancanza di un’espressa statuizione riferita ad una rinnovazione estesa pure ai precedenti aspetti favorevoli d’un giudizio tecnico verso un candidato, i poteri valutativi della nuova commissione sono circoscritti ai soli profili d’illegittimità rilevati nel giudicato, restando fermi i profili della valutazione positiva, modificabili sì qualora l’ordine di riesame sia generico, ma nel rispetto dei principi di buon andamento e d’imparzialità dell’azione amministrativa e di tutela dell’affidamento del candidato, onde l’esercizio di tale potere di discrezionalità tecnica non si può estendere ad libitum e implica un obbligo di esaustiva e stringente motivazione, la quale dia atto di tali precedenti valutazioni positive ed analiticamente ne confuti in autotutela le risultanze e faccia constare l’inadeguatezza delle conclusioni cui sul punto è giunta la precedente commissione giudicatrice…»;
Considerato altresì che:
– ferma restando la nullità in parte qua di tal valutazione elusiva del giudicato, nel merito il ricorso in epigrafe è fondato, in primo luogo a cagione dell’evidente assenza, nei nuovi giudizi, di quella congrua ed analitica motivazione che la Sezione ha ritenuto necessaria per giustificare sia l’esito negativo della valutazione idoneativa (pur a fronte del superamento delle mediane), sia per superare il profilo internazionalistico ed interdisciplinare degli studi compiuti dalla ricorrente;
– per vero la nuova commissione non ha tenuto conto di lavori e conclusioni della precedente, non solo con riguardo al giudizio positivo sul «profilo complessivo della candidata quale studiosa del diritto internazionale», ma neppure delle varie criticità evidenziate dal giudicato che, anzi, non è stato né citato, né riassunto da detta commissione, pur dettandole le linee-guida fondamentali della valutazione e degli obblighi di riesame;
– va inoltre condivisa la censura attorea sull’evidente elusione del giudicato, individuata nel fatto che la nuova commissione ha replicato in modo pressoché identico la motivazione del giudizio collegiale già annullato;
– infatti, la Sezione le aveva chiarito, col giudicato, il suo «… obbligo conformativo di provvedere ad un nuovo giudizio sulla qualificazione scientifica della Prof.ssa Quadri… (procedendo)… allo scrutinio in conformità alle regole enunciate nella motivazione della presente decisione…», dal che l’inopponibilità d’ogni discrezionalità tecnica della commissione stessa, ormai ridotta e conformata dal giudicato;
– anche qui è utile rammentare il principio di diritto, enunciato dalla Sezione (cfr. Cons. St., VI , 25 febbraio 2019 n. 1321), per cui la consumazione della discrezionalità amministrativa può dipendere, oltre che da consolidati meccanismi di diritto sostanziale (p. es., auto-vincoli posti dalla stessa P.A.) o di diritto processuale (p. es., combinazione di ordinanze propulsive e motivi aggiunti, preclusioni istruttorie, principio dell’onere della prova), anche della insanabile “frattura” del rapporto di fiducia tra la P.A. e il cittadino, derivante da un agire amministrativo reiteratamente capzioso, equivoco, contraddittorio e, perciò, lesivo del canone di buona amministrazione e dell’affidamento riposto di privati sulla correttezza dei pubblici poteri, sicché in tal evenienza resta precluso alla P.A. di tornare a decidere in senso sfavorevole nei confronti dell’ amministrato, foss’anche in relazione ai profili non ancora esaminati;
– parimenti elusivo del giudicato s’appalesa il difetto di motivazione e d’istruttoria in cui incorre la nuova commissione con riguardo al merito tecnico della produzione scientifica della ricorrente, anche monografica, che è reputata sì «intensa e continuativa… (ma a)… carattere prevalentemente descrittivo e illustrativo delle tematiche indagate, senza apporti originali e innovativi rispetto alla letteratura scientifica esistente, peraltro non adeguatamente indagata»;
– quantunque non intenda sostituirsi al giudizio tecnico della commissione (sebbene questo Giudice sia qui munito di cognizione estesa anche al merito), non può il Collegio esimersi dall’osservare come quest’ultima non abbia tenuto nella corretta considerazione non solo del precedente giudizio positivo sulla prof. Quadri qual studiosa del diritto internazionale (donde la necessità, non ritenuta tale dalla commissione, di dar specifica contezza di tal scostamento dal preesistente giudizio), ma nemmeno dei suoi molteplici scritti di diritto dell’energia e del diritto internazionale del lavoro e dell’ immigrazione;
– tali studi sulla regolazione delle fonti di energia e degli impatti dell’immigrazione sui mercati, da ritenersi sempre d’approccio alle tematiche pubblicistiche ed internazionaliste secondo il principio della coerenza interdisciplinare contenuto nella sentenza da ottemperare e trascurato invece dalla Commissione, sono valsi alla ricorrente, tra l’altro, incarichi presso l’AGCOM e l’ARERA (già AEEG) —ANR di settore su mercati di primaria importanza economica anche transnazionale—, nonché ampie citazioni delle sue due monografie sulla produzione da FER negli scritti di settore e la sua partecipazione al Trattato dell’Economia CEDAM;
– inattendibili s’appalesano, quindi ed agli occhi del Collegio, le conclusioni cui è pervenuta la nuova commissione, che si son risolte in plurime elusioni del giudicato, tali da determinare la declaratoria di nullità degli atti e dei giudizi emanati da quest’ultima;
– reputa di conseguenza il Collegio sostituire detta commissione con un collegio di tre commissari ad acta, nominati ciascuno di loro dai sigg. Rettori delle Università degli di studi di Roma La Sapienza, Roma Tor Vergata e, rispettivamente, Roma 3 tra professori di I fascia esperti di diritto dell’economia, diversi da quelli già componenti delle due commissioni), entro giorni quindici (15 gg.) dalla notificazione della presente sentenza o dalla sua comunicazione d’ufficio, dandone poi comunicazione alla segreteria della Sezione;
– al predetto collegio è assegnato il termine di giorni trenta (30 gg.) affinché i commissari ad acta, alla luce della documentazione rimessa dal MIUR ai rispettivi sigg. Rettori —entro il medesimo termine di giorni quindici (15 gg.) assegnato per la loro nomina—, valutino in via definitiva la posizione della prof. Quadri alla luce dell’ ottemperando giudicato, nonché secondo i criteri dianzi esposti nella presente sentenza, copia della quale in una con quella della sentenza della Sezione n. 1592/2017 sarà trasmessa dalla segreteria della Sezione ai predetti commissari all’atto del loro insediamento;
– ai sigg. commissari è fin d’ora assegnato l’importo di € 3.000,00 (Euro tremila/00), a titolo di anticipo del loro compenso e che il MIUR dovrà loro assolvere in unica soluzione all’atto del loro insediamento;
– con separata ordinanza il Collegio provvederà, subito dopo il deposito della relazione e degli atti e provvedimenti assunti dai sigg. commissari una volta espletato l’incarico commissariale, al relativo conguaglio del loro compenso, con le ritenute di legge ed al netto delle spese documentate, che sarà posto a carico del MIUR;
– le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. VI), definitivamente pronunciando sul ricorso NRG 2581/2019 in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, previa declaratoria di nullità degli atti di cui in premessa, ordina l’esecuzione del giudicato scaturente dalla sentenza della Sezione n. 1592/2017 nei sensi e nei termini di cui in motivazione.
Condanna il solo Ministero intimato al pagamento, a favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio, che sono nel complesso liquidate in € 3.000,00 (Euro tremila/00), oltre IVA ed accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 29 ottobre 2019, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] De Felice, Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
Silvestro [#OMISSIS#] Russo, Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] Maggio, Consigliere
[#OMISSIS#] Mele, Consigliere
Pubblicato il 05/11/2019

Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 novembre 2019, n. 7544

Abilitazione scientifica nazionale-Commissione esaminatrice- Giudizio di ottemperanza-Rinnovo procedura