N. 06572/2020 REG.PROV.COLL.
N. 07094/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7094 del 2018, proposto da:
prof.ssa Emilia Maellaro, rappresentata e difesa dall’avvocato Gian [#OMISSIS#] Comporti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gian [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in Roma, corso [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] II n. 18;
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissione Nazionale Abilitazione Scientifica Nazionale non costituito in giudizio;
nei confronti
[#OMISSIS#] Prof. [#OMISSIS#] non costituito in giudizio;
per l’annullamento
del giudizio collegiale e dei giudizi individuali, pubblicati sul sito internet del Miur in data 9.4.2018, come da comunicazione inviata via mail personalmente all’interessata il 13.4.18, recanti diniego dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di I fascia per il settore concorsuale 06/A2.Patologia generale e patologia clinica, nonché dei presupposti verbali della Commissione nazionale e di ogni valutazione e giudizio riconducibile alla posizione della ricorrente, ancorché di ignoti estremi dell’amministrazione resistente alla rivalutazione della posizione della ricorrente, per mezzo di nuova Commissione in differente composizione, ai fini dell’attribuzione alla stessa dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di I° fascia nel predetto settore concorsuale 06/A2 – Patologia generale e patologia clinica;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2020 il dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. – E’ sottoposta all’esame del Collegio la questione del mancato riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale nei confronti della ricorrente, nella peculiare procedura prevista dall’art. 16 della legge n. 240 del 30 dicembre 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, del personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario). Tale procedura è disciplinata anche dal regolamento attuativo, approvato con d.P.R. n. 222 del 14 settembre 2011, come modificato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal regolamento recante criteri e parametri per la valutazione, oggetto di decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016, oltre che dal bando di selezione.
2. – L’impugnativa richiede alcune annotazioni preliminari, circa i limiti di sindacabilità degli atti che siano, come quelli in esame, espressione di discrezionalità tecnica nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo; in rapporto a tali giudizi – resi peraltro nell’ambito di procedure di esame a carattere abilitativo e non concorrenziale – non può non sottolinearsi l’estrema difficoltà di un sindacato giurisdizionale non debordante nel merito (di per sè insindacabile) delle valutazioni compiute dall’Amministrazione, sussistendo di norma, per giudizi che sono “di valore” – e che possono risultare, entro certi limiti, opinabili nell’ambito del dibattito interno alla disciplina scientifica di riferimento – dei margini di discrezionalità particolarmente ampi, rimessi sia alla sensibilità che all’esperienza, nonché all’alta specializzazione dei docenti, chiamati a far parte della commissione esaminatrice.
Non possono essere trascurate, tuttavia, ulteriori circostanze, attinenti sia all’evoluzione dei principi affermati dalla giurisprudenza, in tema di giudizio di legittimità su atti che siano espressione di discrezionalità tecnica, sia alla peculiare disciplina, dettata in materia di abilitazione scientifica nazionale, istituita per attestare la qualificazione dei professori universitari di prima e di seconda fascia, cui potranno essere successivamente affidati – con la procedura di cui all’art. 18 della citata legge n. 240 del 2010 – incarichi di docenza.
Sotto il primo profilo, infatti, la cognizione del Giudice Amministrativo ha subito nel corso degli anni una significativa evoluzione, fino ad arrivare a ritenere censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri, criteri e procedimenti tecnici consolidati e di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia (esattamente in termini: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201); resta fermo tuttavia che l’indagine deve limitarsi all’attendibilità delle valutazioni effettuate, con possibile eccesso di potere giurisdizionale qualora l’indagine del giudice si estenda all’opportunità o alla convenienza dell’atto (ove si tratti di discrezionalità amministrativa), o al merito di scelte tecniche opinabili (ove si tratti di c.d. discrezionalità tecnica), con oggettiva sostituzione della volontà dell’organo giudicante a quella dell’Amministrazione competente in materia (Cass., SS.UU., 5 agosto1994, n. 7261).
3. – Per quanto riguarda la disciplina vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha introdotto parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno da tali parametri e, in caso di positivo riscontro degli stessi, circa l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata, per negare il titolo abilitante a soggetti, che, per titoli professionali e produzione pubblicistica, risultino, in effetti, già inseriti nel settore scientifico di riferimento.
Nel citato regolamento n. 120 del 2016 si richiede in particolare, all’art. 5, che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso; detto candidato, inoltre, deve superare almeno due su tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su determinate categorie di riviste e alle citazioni registrate – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “C” reg. cit); conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere almeno tre dei titoli di cui sopra, ottengano (art. 6 reg. cit.) una verifica positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le cui pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, come definita dall’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). Ulteriori precise disposizioni indicano il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.
4. – Nel caso di specie, l’abilitazione scientifica nazionale è stata negata dalla Commissione nominata dal MIUR per il settore concorsuale 06/A2 – PATOLOGIA GENERALE E PATOLOGIA CLINICA, I^ Fascia, con voto sfavorevole alla candidata da parte di quattro commissari su cinque; ciò è avvenuto nonostante l’accertato possesso, da parte della stessa, di quattro titoli curriculari sugli otto selezionati dalla Commissione (a fronte dei tre richiesti) ed il raggiungimento di due dei tre i valori-soglia di cui all’allegato “C” al DM. n. 120 del 2016, punti nn. 2 e 3 (come in concreto individuati, per la tornata ASN in oggetto, dal D.M. 602/2016).
Nel giudizio collegiale, infatti, la Commissione ha disconosciuto l’abilitazione poiché ha ritenuto che i due (dei tre) valori-soglia di produttività scientifica raggiunti dalla studiosa (citazioni totali e H-index), sono stati conseguiti formalmente ma, in effetti ciò sarebbe avvenuto, “con un contributo di natura compilativa, con più di mille coautori, che da solo ha ricevuto in pochi mesi dalla sua pubblicazione più di 700 citazioni, per lo più autocitazioni. Grazie a questa pubblicazione il candidato ha raggiunto i due dei tre valori soglia minimi richiesti.”.
La stessa Commissione riconosce che tra le n. 16 pubblicazioni scientifiche presentate ai fini del vaglio di qualità ex art. 4 D.M. 120, non era comunque compresa la pubblicazione sopra menzionata che ha generato l’asserito “anomalo” incremento degli indici citazionali.
Analogo apprezzamento ricorre nei diversi giudizi individuali dove i vari commissari hanno tutti rilevato la presenza del lavoro sopra menzionato (trattasi di contributo di tipo “consensus”, il quale comunque è riconosciuto, come tipologia, dalla comunità scientifica di riferimento), in cui sono presenti più di mille coautori e che, anche per questo, ha rapidamente raggiunto un numero di citazioni “non correlate alla [#OMISSIS#] scientifica dello stesso modificando anche i valori di H Index. Senza queste citazioni la candidata non raggiunge due dei valori minimi richiesti dal D.M. 602/2016 per il SSD di riferimento.” (trattasi di quanto affermato, in particolare, dal prof. Avvedimento nel proprio giudizio).
Viceversa, il commissario prof. Pompella, per quanto ravvisi un elemento di complicazione nella presenza di “un lavoro atipico, con un numero elevatissimo di autori, il che artificialmente amplifica il n. di citazioni”, tuttavia, dopo attento esame del curriculum della candidata nel suo complesso, ha ritenuto comunque che la stessa dimostrava il livello di maturità scientifica richiesto per il conseguimento della Abilitazione scientifica al ruolo di docente di I fascia.
A ciò deve aggiungersi che, nella maggioranza dei giudizi individuali (vedi, in particolare, i giudizi dei professori Pompella, Lungarella e Avvedimento), la valutazione delle pubblicazioni, effettuata sulla base dei criteri di cui all’art. 4 D.M. n. 120 del 2016, è risultata favorevole alla candidata a cui viene riconosciuto un buon livello qualitativo dei lavori presentati, la coerenza con i temi propri del settore concorsuale in oggetto, la riconoscibilità dell’apporto individuale nelle varie pubblicazioni in collaborazione tra più autori.
5. – Le conclusioni della Commissione e l’esito finale della procedura idoneativa in oggetto sono contestate nel ricorso introduttivo oggi in esame (depositato in data 13.6.2018) per i motivi che così rubricati:
1) Violazione dell’art. 8, c. 6, del d.P.R. 4 aprile 2016 n. 95 e degli artt. 3,4,5,6 del d.m. 7 giugno 2016 n. 120. Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicita’ e contraddittorieta’ manifeste;
2) Violazione dell’art. 8, c. 6, del d.p.r. 4 aprile 2016 n. 95 e degli artt. 3,4,6 del d.m. 7 giugno 2016 n. 120. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicita’ e contraddittorieta’, travisamento.
6. – Quanto al primo motivo, secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe errato perché, anziché prendere atto, semplicemente, del raggiungimento del limite dei valori-soglia come prescritto, si è diffusa i considerazioni “di merito” sulla configurazione concreta degli indici di produttività scientifica della ricorrente, i quali sarebbero risultati alterati a causa del già menzionato contributo di “natura compilativa”, con più di mille coautori, che da solo ha ricevuto in pochi mesi dalla sua pubblicazione più di 700 citazioni, per lo più “autocitazioni”. In ciò, ad avviso della ricorrente, si ravvisa l’errore prospettico in cui è incorsa la Commissione, atteso che (al di là della circostanza fattuale che le citazioni effettivamente ottenute con detta pubblicazione nella banca dati Scopus sono state assai inferiori alle 700 indicate a verbale dai commissari) la citata normativa (D.M. n. 120 del 2016) esclude che, ai fini della valutazione dell’impatto della produzione scientifica, la Commissione possa esprimere giudizi sulla rilevanza di singole pubblicazioni, in quanto il citato D.M. prescrive soltanto il computo del «numero complessivo di articoli riportati nella domanda e pubblicati su riviste scientifiche contenute nella banche dati internazionali» (cfr. all. C, c. 2, lett. a, del D.M. n. 120/2016 e art. 4 del D.M. 29 luglio 2016 n. 602); la stessa Commissione, inoltre, dimostrando contraddittorietà o perplessità nella sue valutazioni, non ha mai, nei precedenti tre quadrimestri di abilitazione, fatto osservazioni del genere, formulando piuttosto giudizi positivi su singoli candidati, che pure avevano presentato pubblicazioni aventi i caratteri, sopra descritti, del “consensus”.
7. – Il MIUR si è costituito per resistere al ricorso, affidando le proprie difese alla relazione della competente Direzione Generale.
8. – Il Collegio ritiene di soffermarsi in primo luogo sul primo motivo, sopra ampiamente riportato, poiché il suo accoglimento ha portata assorbente, tale cioè da rendere irrilevante l’esame del secondo motivo di gravame.
9. – Il Collegio reputa fondato il predetto motivo di ricorso.
Se è vero che il giudizio collegiale e i giudizi individuali costituiscono, in linea di principio, espressione della discrezionalità tecnica di cui dispone la Commissione, quale parte pubblica investita dei poteri necessari all’espletamento dell’attività valutativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1662/2017; Sez. IV, n. 5016/2016; Sez. VI, n. 871/2011; Id. n. 5880/2010; T.A.R. Lazio-Roma, I sez., n. 4237/2013) e che, nella specie, in quattro casi su cinque, i giudizi convergono nell’attribuire [#OMISSIS#] negativa e, per 4/5 dei commissari, dirimente, alla pubblicazione atipica in discussione, è però altrettanto vero che siffatto apprezzamento esulava dai poteri che, sulla base della normativa di riferimento (e, in particolare, del D.M. n. 120 del 2016), spettano alle Commissioni ASN nei vari settori.
Infatti, come condivisibilmente dedotto da parte ricorrente, i valori-soglia e i “numeri” all’attivo dei singoli partecipanti sono oggetto di mera rilevazione quantitativa da parte del Ministero, che si basa sulle risultanze delle banche dati maggiormente accreditate (Scopus e Web of Science) e non di valutazione qualitativa o di merito da parte della Commissione. In particolare è l’Allegato C (per i settori bibliometrici) del D.M. n. 120 del 2016, punti 2 e 3 – ai quali si rinvia – a definire le modalità di rilevamento e di applicazione degli indicatori.
In estrema sintesi: ciascun candidato deve superare almeno due dei tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su riviste scientifiche del settore e alle citazioni registrate per tali pubblicazioni – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “C” reg. cit).
Inoltre, ai sensi dell’art. 1 D.M. n. 120 del 2016: per indicatori si intendono gli strumenti operativi mediante i quali è resa possibile la quantificazione e quindi la misurazione dei parametri; per “valore-soglia” si intende il valore di riferimento dell’indicatore, raggiunto il quale, è verificato un adeguato grado di impatto della produzione scientifica misurato utilizzando l’indicatore medesimo; per indice h di Hirsch si intende l’indicatore, definito da Jorge E. Hirsch (Università della California, San [#OMISSIS#] – USA), secondo il quale “uno studioso ha un indice h, se h delle sue pubblicazioni hanno almeno h citazioni ciascuna, e le altre pubblicazioni dello stesso studioso hanno non più di h citazioni ciascuna”.
L’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 95 del 2016 ha previsto che, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca sono stabiliti, sulla base di una proposta dell’ANVUR e sentito il CUN, i valori-soglia degli indicatori che devono essere raggiunti per conseguire l’abilitazione.
Con riguardo alla tornata in oggetto i valori sono stati individuati, per i diversi settori concorsuali, dal D.M. n. 602 del 2016 il quale ha definito, ai sensi dell’Allegato C cit.:
a) il numero complessivo di articoli riportati nella domanda e pubblicati su riviste scientifiche contenute nelle banche dati internazionali “Scopus” e “Web of Science”, rispettivamente nei dieci anni (prima fascia) e cinque anni (seconda fascia) precedenti, di seguito denominato “numero articoli”. Per i candidati, ai fini del calcolo di tale indicatore, sono considerati gli articoli riportati nella domanda, pubblicati e rilevati nelle banche dati internazionali “Scopus” e “Web of Science – Core Collection” dal 1° gennaio rispettivamente del decimo anno (prima fascia) e del quinto anno (seconda fascia) precedente la scadenza del quadrimestre di presentazione della domanda;
b) il numero di citazioni ricevute dalla produzione scientifica contenuta nella domanda, pubblicata e rilevata dalle banche dati internazionali “Scopus” e “Web of Science”, rispettivamente nei quindici anni (prima fascia) e dieci anni (seconda fascia) precedenti, di seguito denominato “numero citazioni”. Per i candidati, ai fini del calcolo di tale indicatore, sono considerate le citazioni della produzione scientifica contenuta nella domanda, pubblicata e rilevata nelle banche dati internazionali “Scopus” e “Web of Science – Core Collection” dal 1° gennaio rispettivamente del quindicesimo anno (prima fascia) e del decimo anno (seconda fascia) precedente la scadenza del quadrimestre di presentazione della domanda;
c) l’indice h di Hirsch, calcolato sulla base delle citazioni rilevate dalle banche dati internazionali “Scopus” e “Web of Science” con riferimento alle pubblicazioni contenute nella domanda e pubblicate, rispettivamente, nei quindici anni (prima fascia) e dieci anni (seconda fascia) precedenti, di seguito denominato “Indice H”. Per i candidati, ai fini del calcolo di tale indicatore, sono considerate le citazioni di cui alla lettera b) riferite alle pubblicazioni contenute nella domanda, pubblicate e rilevate nelle banche dati internazionali “Scopus” e “Web of Science – Core Collection” dal 1° gennaio rispettivamente del quindicesimo anno (prima fascia) e del decimo anno (seconda fascia) precedente la scadenza del quadrimestre di presentazione della domanda.
Trattasi quindi di attività accertativa (e non valutativa) consistente, come detto, nel mero rilevamento di dati desunti da banche dati internazionali ampiamente accreditate nelle diverse comunità scientifiche e pubblicamente accessibili, dalle quali si desumono, da un lato, i valori-soglia settoriali e, dall’altro, gli articoli e gli indici citazionali posseduti dal candidato, al momento della partecipazione alla procedura ASN.
Detta attività, per quel che riguarda i valori soglia, si svolge sulla base di una proposta dell’ANVUR, di un parere del CUN e sfocia, infine, in un Decreto del MIUR.
Di tutto ciò le singole Commissioni di esperti istituite per i vari settori concorsuali non possono che prendere atto in quanto esse non sono tra gli organi chiamati ad accertare e, tanto meno, ad “interpretare” quei dati che l’ANVUR e il Ministero mettono loro a disposizione.
Il potere valutativo delle Commissioni ASN, come visto sopra, è certamente ampio in quanto va dalla puntualizzazione dei criteri di valutazione, alla scelta e valutazione dei titoli (diversi dagli indicatori oggettivi di produttività scientifica che non possono essere esclusi dall’ambito dei titoli rilevanti), alla valutazione delle pubblicazioni, fino alla sintesi finale sulla maturità scientifica del candidato. Esula però dai poteri della singola Commissione la possibilità di “superare” o “re-intepretare” i dati numerici forniti da ANVUR e Ministero (dati a loro volta ripresi da banche dati internazionali) per giungere ad affermare, come nella specie, la non computabilità di una specifica categoria di pubblicazioni, ai fini del calcolo dei parametri quantitativi di produttività scientifica, per ragioni come quelle che sono state esplicitate.
Si trattava, infatti, in concreto, di indici citazionali desunti, come detto, dalle banche dati internazionali che lo stesso D.M. 120 del 2016 considera come le uniche rilevanti e derivanti da un “opus” che nessuna delle fonti normative di riferimento sopracitate autorizza la singola Commissione ad escludere o a non valutare. Peraltro, non è stato minimamente chiarito dai commissari il procedimento logico e, prima ancora di verificazione dei dati, in base al quale essi avrebbero ritenuto dimostrato che, senza il c.d. “consensus”, la ricorrente non avrebbe potuto superare né il secondo né il terzo valore-soglia di cui all’Allegato C al D.M. 120/2016.
10. In conclusione, per le ragioni che precedono il ricorso merita di essere accolto, con assorbimento delle ragioni difensive non esaminate e conseguente annullamento del contestato giudizio di inidoneità.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e), c.p.a., si ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessata debba essere riesaminata – tenuto conto dei rilievi che precedono – da parte di una Commissione in diversa composizione, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della presente pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:
– annulla i provvedimenti impugnati che hanno giudicato inidonea la ricorrente;
– ordina all’Amministrazione di rivalutare l’interessata entro 60 (sessanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
– condanna il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente, che liquida complessivamente in Euro 1.000,00 (mille/00) oltre I.V.A. e C.P.A.; contributo unificato a carico anch’esso della parte resistente, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2020, in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 84, comma 6, D.L. n. 18/2020, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
IL SEGRETARIO
Pubblicato il 15/06/2020

TAR Lazio, Roma, Sez. III, 15 giugno 2020, n. 6572