N. 00098/2021 REG.PROV.COLL.
N. 15075/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 15075 del 2018, proposto da:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentata e difesa dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in Roma, viale [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] n. 47;
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., ANVUR – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
– della nota dell’ANVUR, prot. uscita n. 4476/2018, del 17 ottobre 2018, comunicata con p.e.c. in pari data;
– del documento allegato alla stessa, con cui l’ANVUR ha espresso giudizio negativo alla classificazione come rivista di Classe A della “Rivista di Studi Politici Internazionali”, per il Settore Concorsuale 14/B2, Storia delle relazioni internazionali, delle società e delle istituzioni extraeuropee ed ha replicato alle controdeduzioni della ricorrente del 17 agosto 2018, in risposta alla comunicazione ricevuta da ANVUR in data 8 agosto 2018;
– della predetta comunicazione di preavviso di rigetto di ANVUR, datata 8 agosto 2018, trasmessa alla ricorrente, dall’indirizzo di posta elettronica revisioneriviste@cineca.it;
– della nota allegata alla stessa, con indicazione della decisione, preliminare, di rigettare l’istanza di inserimento della rivista di Studi Politici Internazionali in Classe A per il predetto Settore Concorsuale 14/B2;
– del parere del revisore esterno, recante giudizio di non inclusione in Classe A della Rivista di Studi Politici Internazionali, dal titolo “Elementi di giudizio su riviste scientifiche ai fini dell’inserimento [#OMISSIS#] classe A per la abilitazione scientifica nazionale”;
– del parere del revisore esterno intitolato “Parere su revisione richiesta dalla “Rivista di Studi politici internazionali””;
– del parere negativo, al fine della classificazione in classe A della rivista, per il settore SC 14/B2, trasmesso dall’ANVUR alla ricorrente con file recante nome “parereEsperto_v8972-u413”;
– di tutti gli altri pareri, per quanto occorrer possa, resi nel corso della procedura;
– della comunicazione ricevuta dalla ANVUR via e-mail in data 21 agosto 2018;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e dell’Anvur – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 il dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – La prof.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], in proprio e in qualità di Direttrice della “Rivista di Studi Politici Internazionali”, con ricorso notificato in data 14.12.2018 (e depositato il 19.12.2018) ha impugnato:
– il documento (doc. 3 ric.) allegato alla nota dell’Anvur, prot. uscita n. 4476/2018 del 17.10.2018 (doc. 1 ric.), con cui l’ANVUR ha espresso giudizio negativo in merito alla classificazione come rivista di “Classe A” della “Rivista di Studi Politici Internazionali”, per il Settore Concorsuale 14/B2 (Storia delle relazioni internazionali, delle società e delle istituzioni extraeuropee);
– la precedente comunicazione di preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della Legge n. 241 del 1990, datata 8.8.2018, trasmessa dall’ANVUR alla ricorrente a mezzo posta elettronica;
– i pareri endo-procedimentali negativi resi dagli esperti ai fini dell’inserimento della rivista in classe A (vedi docc. 6, 7 e 8 ric.) nonché, per quanto possa occorrere, degli altri pareri trasmessi (docc. 9-14);
– il Regolamento del MIUR di cui al D.M. n. 120 del 2016 [#OMISSIS#] parte in cui prevede che compete all’Anvur di determinare l’elenco delle riviste scientifiche «di classe A», anche attraverso la verifica della qualità dei prodotti scientifici raggiunta [#OMISSIS#] VQR (Valutazione della qualità della ricerca), dai contributi pubblicati in una rivista (Allegato D al D.M. cit.);
– il Regolamento per la classificazione delle riviste nelle aree non bibliometriche, approvato con delibera del Consiglio direttivo dell’ANVUR del 21.07.2016 e successivamente modificato con delibera del 3.5.2017 (di seguito anche “Regolamento ANVUR”).
Parte ricorrente agisce inoltre per ottenere l’accertamento del diritto della Rivista a essere inclusa in classe A, per il settore concorsuale 14/B2.
La materia in controversia all’odierno esame del Collegio attiene al procedimento, instaurato con apposita istanza del 9.1.2017 dalla ricorrente, dinnanzi all’ANVUR – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca – al fine di ottenere l’inserimento della rivista sopra nominata [#OMISSIS#] Classe A delle riviste scientifiche, per il settore concorsuale 14/B2 (Storia delle relazioni internazionali, delle società e delle istituzioni extraeuropee).
Tale potere di classificazione è attribuito all’ANVUR dall’Allegato D al D.M. 07/06/2016, n. 120 che ne disciplina i presupposti e i principi di esercizio ai punti 4 e 5, definendo come appartenenti alla classe A le riviste che siano “[…] riconosciute come eccellenti a livello internazionale per il rigore delle procedure di revisione e per la diffusione, prestigio e impatto nelle comunità degli studiosi del settore, indicati anche dalla presenza delle riviste stesse nelle maggiori banche-dati nazionali e internazionali.” (v. punto 4, lett. b), D.M. cit.).
La determinazione finale negativa dell’ANVUR (doc. 3 ric.) così motiva il giudizio negativo: “le osservazioni veicolate dalla Rivista non sono state tali da superare le mancanze già evidenziate in sede di preavviso di rigetto, secondo le modalità prescritte dall’art. 10-bis della legge 241del 1990… Si ribadisce che, per quanto il profilo internazionale del comitato scientifico sia abbastanza significativo, una considerazione complessiva delle annate recenti evidenzia un contesto di autori pubblicati abbastanza circoscritto e in diversi casi ripetitivo e quindi una limitatezza della varietà e della natura dei contributi pubblicati e ciò [#OMISSIS#] problemi difficili da eludere. In definitiva, quindi, la rivista non integra il requisito di cui all’art. 13 c. 4 del regolamento sulla classificazione delle riviste, in quanto non manifesta sufficienti
apertura e pluralismo in ragione della varietà dell’origine culturale e della matrice accademica degli autori.”.
2. – Con il gravame proposto la ricorrente contesta la suddetta motivazione e, più ampiamente, l’iter istruttorio e procedimentale seguito dall’Amministrazione che avrebbe condotto ad un esito valutativo errato ed illegittimo poiché non rispondente all’effettivo valore scientifico della rivista di cui trattasi, la quale si conformerebbe a tutti i criteri dettati dall’Allegato D al D.M. 120 del 2016 nonché a quelli più specifici dettati in argomento dal Regolamento ANVUR del 21.7.2016, sulla classificazione delle riviste scientifiche.
I motivi di ricorso possono così essere riassunti:
1) Violazione dell’articolo 16, legge n. 240/2010, dell’art. 4, d.P.R. n. 95/2016 e dell’Allegato D, decreto ministeriale n. 120/2016. Eccesso di potere sotto vari [#OMISSIS#]. Utilizzo esclusivo da parte dell’ANVUR dell’attività di esperti e revisori anonimi, senza svolgimento di ulteriore istruttoria.
Contravvenendo all’indicazione contenuta nell’Allegato D, l’ANVUR avrebbe svolto il procedimento relativo ai provvedimenti impugnati basandosi esclusivamente sull’attività di esperti e revisori anonimi, senza lo svolgimento di alcuna ulteriore attività istruttoria; eccepisce la ricorrente che “la stessa espressione utilizzata nell’Allegato Dal D.M. n. 120/2016 – secondo cui la decisione in ordine all’inserimento di una rivista in classe A viene [#OMISSIS#] da Anvur “anche avvalendosi di esperti e revisori anonimi” – conferma la funzione di supporto degli esperti, che non possono diventare l’unico strumento istruttorio utilizzato nel procedimento”;
2) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 16, legge n. 240/2010, dell’articolo 4, decreto del [#OMISSIS#] della Repubblica n. 95/2016, dell’Allegato D, commi 4 e 5, del decreto ministeriale n. 120/2016 e dell’articolo 13, comma 4, del regolamento Anvur sulla classificazione delle riviste. Violazione dell’articolo 3, legge n. 241/1990.
Eccesso di potere sotto vari [#OMISSIS#]: la conclusione negativa riportata nel provvedimento di rigetto e motivata, pressoché esclusivamente, in ragione della ritenuta non ricorrenza del parametro di cui all’art. 13 c. 4 del Regolamento ANVUR sulla classificazione delle riviste (in quanto la rivista non manifesterebbe sufficienti apertura e pluralismo legati alla varietà dell’origine culturale e della matrice accademica degli autori) sarebbe smentita proprio dal parere di un esperto esterno dell’ANVUR (doc. 6 ric.), il quale ha fornito risposta affermativa alla domanda afferente al possesso di detto requisito da parte della rivista in esame; la decisione finale, dunque, sarebbe contraddittoria in quanto il giudizio negativo su tale punto decisivo (sussistenza di sufficienti apertura e pluralismo in ragione della varietà dell’origine culturale e della matrice accademica degli autori) non trova supporto in alcun altro documento istruttorio, né sono state esternate ragioni ulteriori ed alternative per la formulazione di un giudizio negativo sull’inserimento della rivista in classe A;
3) Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti e difetto di
istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza della motivazione: ad avviso di parte ricorrente non si sarebbero verificati diversi elementi rilevanti, il che è sintomatico di difetto di istruttoria, in quanto:
– nel provvedimento finale l’ANVUR, senza alcuna motivazione, non ha considerato quanto esposto, in occasione delle controdeduzioni ex art. 10-bis L. n. 241 del 1990, dalla Direttrice della Rivista in merito al calcolo errato (per difetto) del numero degli articoli a carattere storico pubblicati nel periodo di riferimento, atteso che “il numero degli articoli di carattere puramente storico che rispondono ai criteri di cui al punto 7 del suddetto giudizio non è di 3 ma di 7 su 25 nel 2014, non di 6 ma di 9 su 30 nel 2015, non di 2 ma di 7 su 24 nel 2016” (doc. 19 ric.);
– la presenza di contributi stranieri, sottovalutata dagli esperti, è in realtà consistente e [#OMISSIS#]: nelle tre annualità di riferimento sono presenti 27 contributi stranieri, rispetto ai 59 italiani;
– non è stata adeguatamente valutata la diffusione della Rivista [#OMISSIS#] comunità scientifica di riferimento, stante il numero (e il prestigio) delle biblioteche istituzionali e dei centri di ricerca, italiani e stranieri, nei quali la Rivista è presente; aspetto, quest’[#OMISSIS#], puntualmente che era stato segnalato in occasione della domanda di inclusione [#OMISSIS#] classe A (doc. 18);
– l’ente valutatore non ha poi valorizzato il fatto che, sebbene non indicizzata in WoS e Scopus, la rivista è presente in altre importanti banche-dati internazionali, il che assume rilevanza ai dell’art. 16, co. 1, lett. a), Regolamento Anvur, che non prevede che le due sopracitate siano le uniche banche dati da prendere in considerazione;
– il semplice esame degli indici dei fascicoli della Rivista, pubblicati nelle tre annualità di riferimento (doc. 17 ric.), dimostrerebbe, secondo la ricorrente, come il novero degli autori coinvolti sia molto ampio, mentre costituiscono un’eccezione i casi di presenza del medesimo autore in più fascicoli del medesimo anno;
4) Violazione dell’articolo 17 della Legge n. 400/1988 e dell’articolo 16, legge n. 240/2010. Violazione del principio di legalità. Eccesso di potere per insussistenza dei presupposti, irragionevolezza, illogicità, irrazionalità e contraddittorietà: parte ricorrente eccepisce l’insussistenza di una disposizione normativa che consenta l’istituzione di un sistema di classificazione delle riviste scientifiche ai fini dell’abilitazione scientifica nazionale, classificazione che sarebbe, pertanto, priva di base normativa; la [#OMISSIS#] di fonte primaria, infatti, è contenuta nell’art. 16 Legge n. 240/2010, il quale, però, non contempla la possibilità di istituire una classificazione delle riviste scientifiche, limitandosi a prevedere che vengano dettati, con le previste disposizioni attuative, criteri e parametri su cui fondare la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche dei candidati all’abilitazione scientifica nazionale (ASN) e dei commissari chiamati a valutarli. Lo stesso d.P.R. n. 95/2016, attuativo della legge, non fa menzione della classificazione delle riviste scientifiche, né della possibilità del loro inserimento in “classe A”. È soltanto con il decreto ministeriale n. 120/2016 (Allegato D) – che si colloca, [#OMISSIS#] gerarchia delle fonti, al di sotto del d.P.R. n. 95/201 – che è stato invece introdotto nell’ordinamento un meccanismo di classificazione delle riviste scientifiche; l’istituzione della c.d. “classe A”, prevista per ogni singolo settore concorsuale, non rappresenterebbe neanche un parametro di valutazione, quanto piuttosto un “indicatore dell’attività scientifica” di cui non si fa menzione [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] primaria, il quale viene previsto esclusivamente nell’Allegato D suddetto (punto 4, lett. d); anche il Regolamento per la classificazione delle riviste nelle aree non bibliometriche del 21.7.2016 è stato emanato dall’ANVUR senza una [#OMISSIS#] superiore che la legittimasse in tal senso; inoltre le previsioni del Regolamento predetto sulla classificazione sono, sotto più [#OMISSIS#], contraddittorie ed illogiche e, in questa ottica, vengono sottoposte a critica diversi dei requisiti elencati dall’art. 13 e ss. del Regolamento stesso; discenderebbe da ciò l’illegittimità derivata degli atti impugnati che hanno dato applicazione alla disposizione “de qua”.
3. – In data 18.1.2019 si sono costituiti in resistenza il MIUR e l’ANVUR.
4. – In esito alla [#OMISSIS#] di consiglio del 23.1.2019, fissata per l’esame della domanda cautelare avanzata dalla ricorrente, con l’ordinanza n. 591/2019 la Sezione ha fissato l’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. avendo ritenuto che le questioni oggetto della presente controversia necessitassero di un adeguato approfondimento non possibile con sommaria delibazione cautelare.
5. – L’ANVUR ha successivamente puntualizzato le proprie difese con il deposito di ampia relazione sottoscritta dal suo direttore, corredata da numerosi allegati (il tutto versato in atti in atti il 13.2.2020), [#OMISSIS#] quale si contestano punto per punto le deduzioni di parte ricorrente.
Con ulteriore relazione difensiva depositata il 20.2.2020 l’ANVUR ha riferito al Collegio che, nel corso del 2019, ha emanato un nuovo “Regolamento per la classificazione delle riviste nelle aree non bibliometriche” (approvato con Delibera ANVUR n. 42 del 20/02/2019 – doc. 6 prodotto dall’ANVUR il 13.2.2020), seguito da apposite Linee [#OMISSIS#], approvate con Delibera ANVUR n. 229 del 9 ottobre 2019 (doc. 7 ANVUR del 13.2.2020). Secondo l’ANVUR, sulla base delle suddette disposizioni sopravvenute, la Rivista avrebbe potuto presentare una nuova istanza di classificazione anche prima della scadenza dei tre anni dalla valutazione negativa di cui al provvedimento impugnato e, pertanto, “appare evidente come la Rivista avrebbe potuto trarre la medesima utilità che pretende in sede giudiziale e cioè la riedizione del giudizio formulato dall’Anvur” (doc. 1 ANVUR del 13.2.2020). Di qui deriverebbe la carenza di interesse sopravvenuta, che eccepita dall’Agenzia resistente.
6. – A ciò ha poi ampiamente replicato la ricorrente con memoria depositata il 4.3.2020.
La stessa ricorrente ha quindi poi prodotto (in data 24.9.2020) documentazione diretta ad attestare la vasta diffusione della rivista in vari ambiti (vedi l’“Institutional Usage Report” – Banca Dati JSTOR anni 2017, 2018 e 2019; recensioni alla Rivista di Studi Politici Internazionali relative [#OMISSIS#] anni 2015-2016-2017-2018-2020; “Bullettin Quotidien Europe” n. 10174 – 6/7/2010 e n. 10449 – 10/9/2011).
7. – Parte a ricorrente ha quindi prodotto memoria conclusionale in data 2.10.2020 mentre l’ANVUR ha prodotto ulteriori documenti in data 31.10.2020 (delibera e atti regolamentari in materia).
8. – Quindi, all’udienza del giorno 11 novembre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
1. – Va in primo luogo esaminata l’eccezione preliminare di rito opposta dall’ANVUR nelle proprie relazioni difensive (v. supra), secondo cui sarebbe sopravvenuta, in capo a parte ricorrente, carenza di interesse a coltivare il presente ricorso in quanto, nelle more, vi è stata l’emanazione di un nuovo Regolamento ANVUR in materia di classificazione delle riviste, il quale avrebbe autonoma portata lesiva, poiché innova la precedente regolazione ma, soprattutto, ed è ciò che più conta secondo l’ l’ANVUR, in quanto la Rivista non ha presentato una nuova istanza di classificazione in applicazione dei nuovi criteri introdotti, nonostante le nuove linee [#OMISSIS#] diffuse dall’Agenzia lo consentissero. Queste ultime, infatti, hanno previsto che “le riviste (come quella in esame, ndr.) che sono state valutate negativamente in base ai criteri definiti nei precedenti Regolamenti dell’ANVUR possono ripresentare domanda anche prima della decorrenza dei termini di cui sopra” (vedi linee [#OMISSIS#] ANVUR approvate con la delibera n. 229 del 9 ottobre 2019, doc. 2 res. dep. 31.10.2020).
Il [#OMISSIS#] a cui si riferisce il testo predetto è il normale [#OMISSIS#] triennale decorrente dalla precedente valutazione negativa che, per la deroga che precede, la Rivista ricorrente, nel 2020, non era tenuta ad osservare.
L’eccezione dell’ANVUR è palesemente infondata.
Nel [#OMISSIS#] in esame, infatti, l’Agenzia resistente non ha emanato un nuovo provvedimento di diniego dell’inserimento della “Rivista di Studi Politici Internazionali” in classe A ma ha adottato, viceversa, una nuova disciplina regolamentare dell’intera materia relativa alla classificazione delle riviste scientifiche ai fini dell’Abilitazione Scientifica Nazionale. Il nuovo regolamento emanato dall’ANVUR, ovviamente, non si applica “ratione temporis” alla valutazione effettuata sulla rivista “de qua” – la quale si era conclusa ed aveva già prodotto i suoi effetti al momento della pubblicazione del nuovo regolamento – e, pertanto, non può avere alcuna portata lesiva dell’interesse della ricorrente.
Per tali ragioni la prof.ssa [#OMISSIS#], quale direttrice della Rivista, non avrebbe avuto, in realtà, alcun interesse ad impugnare il nuovo Regolamento in quanto non applicato e non riferibile al procedimento classificatorio per cui è causa (vedi, su analoga questione, TAR Lazio, sez. III, sentenza 15 aprile 2020, n. 3939). L’eventuale annullamento degli atti impugnati [#OMISSIS#] presente sede, stante la sua efficacia retroattiva, non determinerebbe, invero, alcun mutamento della normativa applicabile “ratione temporis” al procedimento di classificazione per cui è causa; da ciò consegue l’ultrattività, rispetto alla presente fattispecie, delle norme – ivi compreso il precedente Regolamento ANVUR in materia di classificazione delle riviste scientifiche – che vigevano al momento della presentazione dell’istanza su cui si è aperto il procedimento valutativo per cui è causa.
Quanto, poi, alla mancata presentazione di una nuova istanza di classificazione una volta indetto il nuovo bando, essa costituisce, invero, una [#OMISSIS#] scelta della ricorrente che, a prescindere dall’ avvenuta presentazione o meno della domanda, conserva (così come avrebbe conservato anche in [#OMISSIS#] di partecipazione alla nuova valutazione) giuridico interesse al sindacato sull’esercizio del potere amministrativo concretizzatosi nel provvedimento impugnato e, dunque, alla definizione della presente controversia.
2. – Prima di esaminare le censure sopra passate in rassegna, il Collegio ritiene opportuna una sintetica descrizione del perimetro normativo, connotato da disposizioni di diverso grado gerarchico, all’interno del quale la presente vicenda contenziosa va ad inscriversi.
Si osserva, in primo luogo, che l’Allegato D al D.M. 07/06/2016, n. 120 (“Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari, ai sensi dell’articolo 16, comma 3, lettere a), b) e c) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e successive modifiche, e degli articoli 4 e 6, commi 4 e 5, del decreto del [#OMISSIS#] della Repubblica 4 aprile 2016, n. 95”), ai punti 4 e 5, prevede che:
“4. Per ciascun settore concorsuale di cui al comma 1, l’ANVUR, anche avvalendosi di esperti e revisori anonimi, determina e aggiorna regolarmente, pubblicandoli sul proprio [#OMISSIS#] istituzionale:
a) l’elenco di tutte le riviste di carattere scientifico dotate di ISSN;
b) il sottoinsieme delle riviste di carattere scientifico definite «di classe A», ovvero riviste dotate di ISSN, riconosciute come eccellenti a livello internazionale per il rigore delle procedure di revisione e per la diffusione, prestigio e impatto nelle comunità degli studiosi del settore, indicati anche dalla presenza delle riviste stesse nelle maggiori banche-dati nazionali e internazionali;
5. Ai fini della classificazione delle riviste in classe A, nell’ambito di quelle che adottano la revisione tra pari, l’ANVUR verifica, rispetto alle caratteristiche del settore concorsuale, il possesso di almeno uno dei seguenti criteri:
a) qualità dei prodotti scientifici raggiunta [#OMISSIS#] VQR (Valutazione della qualità della ricerca) dai contributi pubblicati [#OMISSIS#] rivista;
b) significativo impatto della produzione scientifica, laddove appropriato.”
Il criterio sub a) di cui al punto 5 cit. è di chiara intellegibilità in quanto la Valutazione della qualità della ricerca o, semplicemente, “VQR”, è costituita dalla Valutazione periodica dei contributi della ricerca prodotti da tutti i ricercatori e professori in servizio presso università italiane. Essa è di competenza dell’ANVUR e si svolge con cadenza periodica. Nel corso di essa ogni docente o ricercatore seleziona un numero [#OMISSIS#] di contributi, da lui stesso prescelti come i più rappresentativi o rilevanti, che vengono trasmessi all’ANVUR dall’ateneo di rispettiva appartenenza. All’esito della VQR l’Agenzia produce dei giudizi sintetici sull’attività di ricerca, che il MIUR utilizza per la quantificazione di una quota rilevante dei trasferimenti ordinari per i singoli atenei. Oltre a svolgere la VQR, l’ANVUR, come risulta dalla vicenda per cui è causa, svolge l’ulteriore, delicata di funzione, oggi attribuitale dal citato Allegato D al D.M. 120/2016 (come avveniva già precedentemente per effetto del D.M. n. 76 del 2012), di determinare e aggiornare l’elenco delle riviste scientifiche e, nell’ambito di esse, l’elenco delle riviste scientifiche da ritenere eccellenti, nelle rispettive macro-aree di riferimento, che, per questo, sono definite “di classe A”.
Il riconoscimento della classe di eccellenza produce molteplici effetti, in quanto:
i. concorre – nell’ambito delle procedure per l’abilitazione scientifica alle funzioni di docente universitario di cui all’art. 16 Legge n. 240 del 2010 e al D.M. n. 120 del 2016 (ASN) – alla determinazione delle mediane settoriali relative ad uno dei tre indicatori di produttività scientifica, e cioè quello afferente, nei settori non bibliometrici, al numero di articoli pubblicati in riviste di classe A (gli altri due indicatori riguardano invece libri e monografie, l’uno e numero totale di articoli e contributi in volume, l’altro);
ii. serve, altresì, alla qualificazione dei docenti che possono fare parte delle varie Commissioni nazionali per la concessione dell’abilitazione scientifica predetta (vedi punto 2, lett. b), Allegato E, al D.M. 120/2016); i
iii. è funzionale alla qualificazione dei docenti da inserire nei collegi di dottorato di ricerca degli atenei italiani (i quali debbono essere composti da professori che abbiano al loro attivo un numero minimo di articoli in riviste di classe A).
Con il regolamento emanato in data 21.7.2016, poi modificato in data 3.05.2017 (doc. 16 ric. – di seguito “Regolamento ANVUR”), il Consiglio direttivo dell’ANVUR ha definito la procedura e i criteri per la classificazione delle riviste scientifiche e delle riviste di classe A, stabilendo che la procedura debba essere articolata in due fasi (artt. 4 Regolamento ANVUR):
1) [#OMISSIS#] prima l’Anvur procede “all’accertamento preliminare del possesso dei requisiti minimi necessari per accedere al giudizio analitico per la classificazione delle riviste scientifiche e di classe A, in particolare per quanto riguarda l’effettivo svolgimento della revisione tra pari” (comma 2, art. 4 cit.);
2) la seconda fase è, invece, finalizzata “all’accertamento del possesso dei requisiti di processo e di prodotto che costituiscono indicatori della qualità delle riviste, ai sensi e per le finalità dell’art. 4, lett. a) e b), dell’Allegato D del DM 7 giugno 2016 n. 120”.
(comma 3, art. 4 cit.).
La valutazione preliminare necessaria per l’inclusione delle riviste scientifiche in classe A, ai sensi dell’art. 5 del suddetto regolamento, si incentra sull’implementazione, da parte della rivista in valutazione, di procedure di revisione tra pari, secondo la regola a doppio cieco (“double blind”), nel rispetto dei principi di «trasparenza, autonomia dei revisori rispetto [#OMISSIS#] organi della rivista, e in generale, assenza di conflitti di interessi».
Il successivo art. 6 del Regolamento ha invece disposto che l’ANVUR debba appurare il possesso, da parte della rivista esaminata, di almeno uno dei requisiti di cui al punto 5, lett. a) e b) dell’Allegato D del D.M. n. 120/2016 (sopra trascritto).
Una volta svolti (e superati dalla rivista oggetto di disamina) questi accertamenti “preliminari” (sulla sussistenza del requisito di una rigorosa revisione tra pari, quindi, se del [#OMISSIS#], del possesso di una VQR positiva e, infine, del requisito di cui al punto 5, lett. b) dell’Allegato D al DM 7 giugno 2016 n. 120 come puntualizzato dall’art. 6, comma 5, del Regolamento ANVUR), la rivista può essere ammessa alla successiva fase, relativa all’accertamento del suo intrinseco valore scientifico, ai fini del riconoscimento della classe A, sulla base dei criteri dettagliatamente disciplinati dal Capo III del Regolamento ANVUR (art. 10 e ss.), dedicato all’analisi dei “Requisiti di processo e di prodotto”.
Come si è visto la motivazione del provvedimento impugnato (doc. 3 ric.) si esaurisce [#OMISSIS#] considerazione secondo la quale nelle annate recenti la rivista presenterebbe un contesto di autori pubblicati abbastanza circoscritto e, in diversi, casi “ripetitivo e quindi una limitatezza della varietà e della natura dei contributi pubblicati e ciò [#OMISSIS#] problemi difficili da eludere. In definitiva, quindi, la rivista non integra il requisito di cui all’art. 13 c. 4 del regolamento sulla classificazione delle riviste, in quanto non manifesta sufficienti apertura e pluralismo in ragione della varietà dell’origine culturale e della matrice accademica degli autori”.
Assume, dunque, [#OMISSIS#] decisiva [#OMISSIS#] presente controversia la corretta esegesi e applicazione del comma 4 dell’art. 13 del Regolamento ANVUR sulla classificazione delle riviste scientifiche per le aree non bibliometriche (doc. 16 ric.), il quale così definisce il criterio (o, meglio, “requisito di prodotto”, secondo la terminologia dell’ANVUR) della “diffusione [#OMISSIS#] comunità scientifica di riferimento” (vedi anche l’art. 10, comma 2, lett. c): “4. Gli autori dei prodotti pubblicati su riviste qualificabili come di classe A devono essere in maggioranza provenienti da studiosi strutturati presso Università o enti ed istituti di ricerca italiani e stranieri ovvero facenti parte del personale di ricerca delle suddette istituzioni ovvero dotati di prestigio [#OMISSIS#] comunità scientifica internazionale, manifestando altresì apertura e pluralismo in ragione della varietà dell’origine culturale e della matrice accademica degli autori.”
3. – Chiarito il quadro normativo di riferimento il Collegio ritiene utile affrontare in primo luogo le censure ricorsuali volte a negare l’esistenza di una [#OMISSIS#] primaria che autorizzi l’ANVUR ad operare la classificazione delle riviste scientifiche e dirette, per questa via, ad escludere in radice la legittimità stessa degli atti regolamentari impugnati (sia il D.M. n. 120 del 2016 che il subordinato Regolamento ANVUR di classificazione delle riviste scientifiche), perché sarebbero privi della necessaria base normativa, la quale non sarebbe rinvenibile nell’art. 16 della Legge n. 240 del 2010 (quarto motivo di impugnazione).
Il Collegio ritiene che il motivo sia infondato per le medesime ragioni a suo tempo esposte dal Consiglio di Stato (sez. VI, sentenza 25 marzo 2015 n 1584), con una pronuncia che analizzava, in quel [#OMISSIS#], la sequenza: art. 16 della legge n. 240 del 2010 – d.P.R. n. 222/2001- D.M. n. 76/2012.
Nonostante il d.P.R. e il D.M. citati siano stati entrambi abrogati, le funzioni da essi rispettivamente svolte – in quanto diretto alla disciplina organizzativa delle procedure di abilitazione scientifica il d.P.R. cit. e a dettare criteri e parametri di valutazione per la valutazione degli aspiranti commissari e dei candidati il D.M. cit. – sono state assunte dagli atti normativi sostitutivi successivamente emanati e oggi vigenti, costituiti dal d.P.R. n. 95 del 2016 (per i [#OMISSIS#] di organizzazione) e dal D.M. n. 120 del 2016 (recante il Regolamento ministeriale che, come in precedenza faceva il D.M. n. 76/2012, fissa, come visto, i criteri e i parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitaria, oltre che i [#OMISSIS#] dei docenti che aspirino a comporre le Commissioni giudicatrici, distinte per settori concorsuali). Quanto precede consente di rendere pienamente estensibili al [#OMISSIS#] in esame le considerazioni svolte a suo tempo dal Consiglio di Stato [#OMISSIS#] vigenza delle previgenti fonti regolamentari (cfr. Cons. Stato, VI, sent. cit., par. 3.4.).
Il Collegio osserva, pertanto, che oggi il d.P.R. n. 95/2016 (al pari del precedente d.P.R. n. 222 del 2011) non parla espressamente di classificazione delle riviste scientifiche. Nondimeno, l’art. 5, comma 1, lett. c) della legge di delega n. 240 del 2010 ha previsto l’obiettivo della “introduzione, sentita l’ANVUR, di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento degli atenei, sulla base di criteri definiti ex ante”.
Quindi, il d.m. n. 76 del 2012 – cioè l’abrogato regolamento ministeriale adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, l. 23 agosto 1988, n. 400 – al pari del vigente D.M. n. 120 cit. – non eccedono rispetto a “materia di competenza del ministro”. Quanto al conferimento espresso di tale potere al Ministro da parte della legge, quest’[#OMISSIS#] regolamento deriva da un sistema “a scalare” dalla fonte primaria a norme regolamentari con all’apice l’art. 16 l. n. 240 del 2010 e in posizione intermedia gli artt. 4 e 6 d.P.R. n. 95 del 2016: ovvero, il d.m. n. 120 del 2016 risulta trovare [#OMISSIS#] legge il suo fondamento, nel rispetto del principio di legalità che impronta tutte le fonti di produzione secondarie.
Per concludere, il D.M. n. 120 del 2016 si sottrae all’annullamento domandato e, pertanto, le critiche sollevate si riducono a quelle afferenti alla sua applicazione.
4. – Le critiche mosse da parte ricorrente contro la specifica valutazione della Rivista in questione meritano invece di essere accolte nei sensi e nei limiti che seguono, sotto gli assorbenti e prevalenti [#OMISSIS#] del difetto di istruttoria e della carente/contraddittoria motivazione (motivi secondo e terzo di gravame).
Al riguardo si rileva in primo luogo che, per ammissione della stessa ANVUR (vedi la relazione difensiva in atti pag. 19 e ss.), la domanda di classificazione è stata erroneamente valutata (anche) in relazione a settori scientifici (Area 11 e Area 12), estranei al settore oggetto della istanza, la quale riguardava la sola Area Scientifica 14 e, nell’ambito di essa, il solo Settore Concorsuale 14/B2 – STORIA DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI, DELLE SOCIETA’ E DELLE IST. (v. doc. 18 ric.). Tale disguido operativo ha comportato il coinvolgimento di n. 2 Gruppi di Lavoro (GdL) anonimi, estranei al settore pertinente alla Rivista esaminata. Gli esiti di questa valutazione sono stati trasmessi integralmente alla ricorrente, che ha fornito le sue controdeduzioni ignorando incolpevolmente questa circostanza e quindi diffondendosi (non per sua colpa) anche su argomenti avversi che avrebbero dovuto considerarsi del tutto irrilevanti, in quanto provenienti da esperti di settore che l’Agenzia non avrebbe dovuto affatto consultare (perché estranei al settore disciplinare di interesse).
L’ANVUR infatti ha ammesso in corso di causa (vedi pagg. 19 e ss. della relazione depositata il 13.2.2020) che per la “Rivista di Studi politici internazionali”, il procedimento di valutazione “[…] ha inizialmente coinvolto, a seguito di errore tecnico in interfaccia di lavoro, 3 Gruppi di Lavoro (Area 11, 12 e 14), …. in un primo momento il GdL di Area 11 ha ritenuto opportuno consultare due esperti revisori anonimi, i cui pareri sono stati caricati in interfaccia prima che fosse interrotto il procedimento di valutazione avviato in difetto di una istanza effettivamente presentata. Tuttavia, nonostante l’interruzione del procedimento di valutazione da parte dell’Anvur, Cineca ha inoltrato alla Rivista tutto il materiale per essa rilevante presente nell’interfaccia di lavoro….”.
Quindi con la nota dell’8.8.2018 sono stati comunicati dall’Agenzia resistente i motivi ostativi all’accoglimento della domanda per la rivista in parola, con allegato il documento denominato “Esito_139” (allegato 15) avente ad oggetto l’esito relativo all’Area 14. Tuttavia, ammette sempre l’ANVUR, con “la stessa nota per errore sono stati inviati da Cineca, oltre al parere del GdL dell’area 14 relativo alla domanda effettivamente proposta dalla Rivista di studi politici internazionali, anche i pareri dei GdL dell’area 11 e 12 nonché quelli dei revisori esterni anonimi consultati in fase istruttoria dal GdL dell’Area 11” (rel. ANVUR cit. pag. 20).
Come controdedotto da parte ricorrente (vedi memoria di replica del 4.3.2020), invero, le circostanze surriferite, non appaiono del tutto conformi alla stessa documentazione proveniente dalla parte pubblica, in quanto, in particolare, non trova conferma nei documenti in atti l’affermazione dell’ANVUR relativa al coinvolgimento (erroneo, per le ragioni sopra specificate) di (n. 3) “Gruppi di Lavoro” [#OMISSIS#] valutazione della domanda di classificazione. La documentazione istruttoria a suo tempo trasmessa alla ricorrente e riprodotta dall’Agenzia in corso di causa è costituta esclusivamente da singoli pareri, resi da esperti in forma anonima. [#OMISSIS#] atti risultano, infatti, soltanto documenti relativi a pareri di revisori esterni anonimi, in qualità di “esperti”, senza che risultino attività svolte da “Gruppi di Lavoro”, come invece asserito dall’ANVUR (vedi i documenti dal n. 3 al n. 11 della produzione ANVUR del 13.2.2020).
Al di là di questo elemento di insufficiente chiarificazione dell’istruttoria svolta (non identificabilità di atti o giudizi assegnabili a “Gruppi di Lavoro”), [#OMISSIS#] comunque il fatto, sopra rilevato e ammesso dall’Ente resistente, che l’istruttoria, a causa di un disguido tecnico che sarebbe dipeso dalla piattaforma messa a disposizione dal CINECA, è stata svolta nell’ambito di 3 Aree Scientifiche (11,12, e 14), anziché della sola Area 14, senza che ciò corrispondesse a quanto rappresentato e richiesto dalla domanda di classificazione presentata dalla Rivista.
Si noti che tale erroneità è stata chiarita ed ammessa dall’ANVUR soltanto in corso di causa, in quanto lo stesso provvedimento finale ha affermato che “le osservazioni veicolate dalla Rivista non (sono) state tali da superare le mancanze già evidenziate in sede di preavviso di rigetto, secondo le modalità prescritte dall’art. 10 bis della legge 241 del 1990”. L’ANVUR mostra quindi di essersi basata e di avere considerato rilevante l’intero compendio dei “pareri” – tanto quelli espressi da esperti nominati per l’Area 14, quanto quelli (non pertinenti) degli esperti anonimi afferenti alle diverse Aree 11 e 12 – che erano stati in precedenza allegati alla nota dell’8.8.2018 ex art. 10-bis della Legge n. 241 del 1990 (doc. 4 ric.).
Quest’[#OMISSIS#] nota infatti, nell’esternare il preavviso di rigetto, afferma che “[…] l’ANVUR si è avvalsa, in via istruttoria, del parere di esperti qualificati nei rispettivi settori scientifici per l’esame delle istanze di revisione della classificazione presentate attraverso l’apposita interfaccia CINECA entro il 23 gennaio 2017. In merito alla sua richiesta di revisione della classificazione della rivista da lei diretta/edita, l’ANVUR è quindi pervenuta alla decisione che trova di seguito. Negli allegati dei pareri degli esperti troverà gli elementi di motivazione che la sostengono.[…]”.
E’ quindi indiscutibile che, nell’oggettività di quanto dichiarato e reso intellegibile alla destinataria, l’Amministrazione abbia assunto a fondamento della propria determinazione l’intera collezione di pareri che erano stati trasmessi in sede di comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis, ivi compresi quelli che soltanto tardivamente, in corso di causa, ha dichiarato essere non pertinenti in quanto acquisiti per errore.
Non vi è quindi alcun documento che dimostri che l’Agenzia resistente si sia avveduta dell’errore compiuto in sede di istruttoria, lo abbia emendato e (ciò che più conta) abbia reso edotta di ciò l’odierna ricorrente [#OMISSIS#] motivazione del provvedimento.
La circostanza non può [#OMISSIS#] ritenersi irrilevante in quanto ha depotenziato la difesa della ricorrente che, in sede endoprocedimentale, si è trovata a dover svolgere delle controdeduzioni anche avverso i pareri negativi di quegli esperti che sono stati consultati per errore e che hanno espresso, peraltro, opinioni non del tutto coerenti e armoniche le une con le altre.
Tale profilo fuorviante non deve considerarsi superato o “emendato” in ragione di quanto successivamente dedotto dall’ANVUR in corso di causa, con una semplice relazione difensiva, senza intervenire direttamente in rettifica o correzione del provvedimento già adottato. In realtà l’asserzione dell’ANVUR di avere emendato l’errore – basando il provvedimento sui soli pareri pertinenti degli esperti del settore 14/B2 senza che siano stati effettivamente valutati (anche) i pareri non appropriati – oltre a non essere stata esternata [#OMISSIS#] motivazione del provvedimento e ad essere rimasta quindi indimostrata (come sopra rilevato), integra, a ben vedere, un esempio di motivazione postuma non consentita in quanto rappresenta elementi non accertati nel corso del procedimento. E’ noto che per la giurisprudenza maggioritaria “È inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce infatti il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile” (ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 11.5.2018, n. 2843).
Sotto questo profilo può quindi ritenersi fondato il ricorso con riguardo al vizio motivazionale come dedotto nel secondo e, in parte, nel terzo motivo di impugnazione.
5. – Il Collegio ritiene inoltre fondato il terzo motivo [#OMISSIS#] parte in cui deduce il difetto di istruttoria in dipendenza, in particolare, della mancata valutazione di elementi fattuali e giuridici che erano stato rappresentati dalla ricorrente in sede di contraddittorio procedimentale e che non hanno, poi, trovato riscontro alcuno [#OMISSIS#] motivazione del definitivo rigetto, esclusivamente basato, come visto, sulla asserita (ma non dimostrata) carenza dell’elemento di cui al comma 4 dell’art. 13 del Regolamento ANVUR sulla classificazione delle riviste, “…in quanto (la Rivista, ndr) non manifesta sufficienti apertura e pluralismo in ragione della varietà dell’origine culturale e della matrice accademica degli autori”.
In realtà proprio quest’[#OMISSIS#] assunto appare frutto di non adeguata istruttoria per non avere l’ANVUR motivato in merito a quanto era stato rappresentato dalla direttrice della Rivista che, fin dalla domanda di classificazione del 9.1.2017 (doc. 18 ric., pagg. 10-14) e poi con le controdeduzioni del 18.8.18 (doc. 19 ric.), aveva rappresentato l’ampia diffusione della Rivista in ambito scientifico, stante la sua presenza presso importanti biblioteche di istituzioni ed università, italiane e straniere, allegandone una puntuale elencazione alla domanda di classificazione a suo tempo presentata.
Quanto poi alla circostanza secondo cui la Rivista non è indicizzata nelle banche dati Scopus e Web of Science (il che non è contestato), con le controdeduzioni parte ricorrente aveva comunque evidenziato che la Rivista è indicizzata sia dall’European Reference Index for the Humanities che da JSTOR, rinomata banca dati statunitense, utilizzata per la consultazione della Rivista da oltre 1400 istituzioni estere ed internazionali (doc. 19 ric., p. 3).
Al riguardo giova rammentare che l’ANVUR stessa, nel Regolamento sulla classificazione delle riviste, stabilisce che la sussistenza del requisito della “Apertura internazionale” può essere dimostrato non solo con la “indicizzazione delle riviste in WoS e/o Scopus” ma anche, in alternativa, con la loro presenza “in altre importanti banche-dati internazionali” (art. 16, co. 1, lett. a), Regolamento ANVUR, doc. 16 ric.). Ciò significa che la mancata indicizzazione nelle due banche più importanti sopracitate poteva sì rilevare ma non senza avere adeguatamente motivato sul perché l’Ente non avesse considerato, altresì, le diverse banche-dati internazionali, comunque prestigiose, nelle quali la Rivista dimostrava di essere presente.
Va infine detto che la stessa affermazione formulata nel provvedimento finale, circa la presenza di un “contesto di autori pubblicati abbastanza circoscritto e in diversi casi ripetitivo” (con conseguente mancato raggiungimento del criterio di cui all’art. 13 c. 4 del Regolamento ANVUR), non appare al Collegio né sufficientemente motivata, né basata su solidi elementi istruttori. Gli indici dei fascicoli della Rivista pubblicati nelle tre annualità considerate ed allegati da parte ricorrente (doc. 17), dimostrano la numerosità degli autori coinvolti, mentre sembra essere un [#OMISSIS#] di eccezione la presenza del medesimo autore in più fascicoli del medesimo anno.
La stessa presenza di contributi stranieri, infine, appare sottovalutata dagli esperti, in quanto non è stato smentito dalla resistente che, in realtà, nelle tre annualità di riferimento sono presenti 27 contributi stranieri, a fronte di 59 contributi italiani.
L’affermazione dell’ANVUR, in conclusione, non è risultata fondarsi su elementi enucleati in modo perspicuo e convincente.
Sotto gli evidenziati [#OMISSIS#] può dunque ritenersi fondato anche il terzo motivo (difetto di istruttoria).
6. – Per quanto precede, assorbiti gli ulteriori [#OMISSIS#] di censura dedotti, il Collegio ritiene che, per le ragioni esposte nei due paragrafi precedenti, il ricorso debba essere accolto. Consegue da ciò l’annullamento del provvedimento di mancato inserimento della “Rivista di Studi Politici Internazionali” – registrata presso il Registro della stampa del Tribunale di [#OMISSIS#] con il num. 354, 2.2.1951 – versione on line E-ISSN 2282-5398) – [#OMISSIS#] lista delle riviste scientifiche di Area 14 incluse [#OMISSIS#] classe A.
In ragione di ciò, l’Agenzia resistente dovrà provvedere, nell’ambito dell’attività conformativa imposta dalla presente sentenza, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del d.lgs. 104/2010, a riesaminare le caratteristiche della pubblicazione in esame e a motivare in maniera compiuta, nel rispetto del principio di motivazione degli atti amministrativi e della presente pronuncia, le ragioni della sua scelta, soprattutto in [#OMISSIS#] di conferma del giudizio di non inserimento nell’elenco “classe A”.
Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate in ragione della peculiarità della fattispecie esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 11 novembre 2020, in videoconferenza ai sensi dell’art. 25 del Decreto Legge 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] De [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario, Estensore
