Le Università telematiche possono chiedere l’accreditamento esclusivamente per i corsi di studio “prevalentemente a distanza” (lett. “c” di cui all’allegato 3 al D.M. n. 989/2019, ossia corsi erogati prevalentemente con modalità telematiche, in misura superiore ai due terzi delle attività formative) e per quelli “integralmente a distanza” (lett. “d”, ossia corsi in cui tutte le attività formative sono svolte con modalità telematiche, fatte salve le prove di esame di profitto e di discussione delle prove finali). Le medesime Università possono inoltre istituire i corsi di studio “con modalità mista” (lett. “b”), i quali prevedono l’erogazione con modalità telematiche di una quota significativa delle attività formative, comunque non superiore ai due terzi, allorchè stipulino specifiche convenzioni con le Università non telematiche italiane che prevedano il rilascio del titolo congiunto ai sensi dell’art. 3, co. 10, del D.M. n. 270/2004.
Quanto al regime di accreditamento dei corsi di studio, dal momento che il procedimento prevede il coinvolgimento di molteplici soggetti istituzionali, quali l’ANVUR (a cui spetta il compito di valutare i requisiti di sostenibilità e qualità dei corsi), il CUN (per le verifiche di conformità agli ordinamenti didattici nazionali ai sensi della L. n. 341/1990), nonché il Co.Re.Co., laddove il procedimento si arresti a una prima fase, in ragione del parere negativo reso dal CUN che precede il parere rimesso all’ANVUR, non può venire in rilievo la prospettata competenza del Ministro. Quest’ultimo non può quindi adottare il diniego di accreditamento in assenza di una specifica ed espressa individuazione a livello regolamentare dei corsi di studio che siano da attivarsi esclusivamente con modalità in presenza o mista (come era avvenuto tramite il D.M 23 dicembre 2019, n. 1171, poi ritirato dal Ministero come da nota MUR prot. n. 5347 del 24 febbraio 2020).
Tale valutazione deve invece svolgersi in concreto, ed è rimessa al CUN, quale organo tecnico chiamato ad esprimersi proprio sull’ordinamento didattico dell’istituendo corso, nell’ambito del procedimento di accreditamento dei corsi.
Nel caso di specie i pareri del CUN e il conseguente provvedimento ministeriale di rigetto dell’istanza di accreditamento non risultano dare conto di alcuna specifica istruttoria condotta sul punto, riportando una motivazione apodittica che ripropone, per escludere la modalità di istituzione sub “c” (prevalentemente a distanza), le espressioni utilizzate nell’allegato 3 del D.M. n. 989/2019 riferite però all’accreditamento delle tipologie sub “a” (Corsi di studio convenzionali) e “b” (Corsi di studio con modalità mista).
Non potendosi per ciò solo ritenere integrata in via automatica la condizione posta dal citato D.M., difetta l’indicazione dell’iter logico giuridico seguito dall’Amministrazione per addivenire al diniego di accreditamento.
TAR Lazio, Sez. III, 17 settembre 2021, n. 9814
Accreditamento corsi di studio delle università telematiche
N. 09814/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02673/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2673 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Università Telematica E-Campus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in Roma, [#OMISSIS#] di Spagna, n. 15;
contro
Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consiglio Universitario Nazionale, Comitato Regionale di Coordinamento delle Università Lombarde, non costituiti in giudizio;
nei confronti
Università Telematica San [#OMISSIS#] Roma, non costituito in giudizio;
per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
per l’annullamento e/o per l’accertamento della nullità previa concessione di misure cautelari ex art. 55 c.p.a., del decreto direttoriale adottato da Ministero dell’Università e della Ricerca – Direzione Generale per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio, in data 5 marzo 2020, trasmesso alla Ricorrente in pari data con nota prot. n. 7189, avente ad oggetto «R.A.D. – Istituzione di corsi di studio o modifica di corsi di studio già istituiti – DM 270/2004» e ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale e/o connesso ancorché non conosciuto da e-Campus, ivi compresi: il parere del CUN in data 4 marzo 2020, adottato all’esito della seduta in pari data, recante «Regolamento didattico di Ateneo dell’Università telematica e-Campus»; il parere assunto dal Comitato Regionale di Coordinamento per la Lombardia [#OMISSIS#] seduta del 17 gennaio 2020; la nota prot. n. 1636 in data 23 gennaio 2020, della Direzione Generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore, comunicata in pari data alla Ricorrente; l’Allegato 3, punto A, secondo periodo al D.M. n. 989 del 25 ottobre 2019;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da UNIVERSITÀ TELEMATICA E-CAMPUS il 2462020:
per l’annullamento e/o l’accertamento della nullità, previa concessione delle misure cautelari ex art. 55 c.p.a.:
(i) del provvedimento prot. n. 13649 in data 28 [#OMISSIS#] 2020, a firma del Dirigente del Ministero dell’Università e della Ricerca – Direzione Generale per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio, trasmesso in pari data alla Ricorrente, avente ad oggetto «Università Telematica E-Campus c/ Ministero dell’Università e della Ricerca – Ricorso al T.A.R. con sospensiva (R.G. n. 2673/2020) – Ordinanza cautelare n. 3746/2020 (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III)» ivi compresa, per quanto occorrer possa, la Relazione prot. 10160 del 20.4.2020 allegata al Nuovo Provvedimento;
nonché dei provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo
(ii) decreto direttoriale adottato dal Ministero dell’Università e della Ricerca – Direzione Generale per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio, in data 5 marzo 2020, trasmesso alla Ricorrente in pari data con nota prot. n. 7189, avente ad oggetto «R.A.D. – Istituzione di corsi di studio o modifica di corsi di studio già istituiti – DM 270/2004» e ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale e/o connesso ancorché non conosciuto da e-Campus, ivi compresi:
(iii) parere del CUN in data 4 marzo 2020, adottato all’esito della seduta in pari data, recante «Regolamento didattico di Ateneo dell’Università telematica e-Campus» oltre ai provvedimenti e [#OMISSIS#] atti [#OMISSIS#] stesso menzionati;
(iv) parere assunto dal Comitato Regionale di Coordinamento per la Lombardia [#OMISSIS#] seduta del 17 gennaio 2020;
(v) nota prot. n. 1636 in data 23 gennaio 2020, della Direzione Generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore, comunicata in pari data alla Ricorrente;
(vi) Allegato 3, punto A, secondo periodo al DM n. 989 del 25 ottobre 2019;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da UNIVERSITÀ TELEMATICA E-CAMPUS il 4122020:
per l’annullamento e/o per l’accertamento della nullità (i) del Decreto Direttoriale di non accreditamento del Corso LM-61, privo di data, a firma del Direttore Generale (Dott.ssa [#OMISSIS#] Gargano) del Ministero dell’Università e della Ricerca – Segretariato Generale – D.G. per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio (“Nuovo Decreto”), comunicato alla Ricorrente in data 15 ottobre 2020; (ii) della nota prot. n. 28287 del 15 ottobre 2020, comunicata in pari data alla Ricorrente unitamente al Nuovo Decreto; (iii) del parere adottato dal CUN nell’adunanza del 17.9.2020 (“Nuovo Parere CUN”), menzionato nel Nuovo Decreto e anch’esso comunicato alla Ricorrente il 15 ottobre 2020 unitamente a quest'[#OMISSIS#], (iv) nonché dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con il primo ricorso per motivi aggiunti e per la condanna del Ministero dell’Università e della Ricerca al rilascio del provvedimento di accreditamento del Corso LM61 in modalità prevalentemente a distanza.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2021 la dott.ssa Chiara [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso notificato il 9 aprile 2020 e depositato in pari data, l’Università in epigrafe indicata ha impugnato il diniego del Ministero dell’Università e della Ricerca prot. n. 7189 del 5 marzo 2020 – unitamente [#OMISSIS#] atti presupposti e connessi – opposto all’istanza di accreditamento del corso di studi LM61 (Scienze della nutrizione umana) in modalità “prevalentemente a distanza” di cui alla nota prot. n. 2087 del 22 gennaio 2020.
1.1. Con il primo motivo di gravame, rubricato “Violazione: (i) degli artt. 5-9 d.lgs. n. 12/2019; (ii) del d.m. 6/2019; (iii) del D.M. 989; (iv) dell’art. 3 della l. n. 20/1994; (v) dell’art. 6 l. 168/1989; (vi) degli artt. 33 e 34 cost.; (vii) del principio “tempus regit actum”; (viii) dell’art. 11 l. 341/1990 – Nullità dei provvedimenti impugnati per difetto assoluto di attribuzione – Eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca dell’azione amministrativa, per ingiustizia manifesta e per sviamento – Disparità di trattamento”, la ricorrente lamenta l’erronea applicazione delle previsioni vigenti in materia (rappresentate, in particolare, dell’art. 3 della legge n. 20/1994, dall’art. 8 del d.lgs. n. 19/2012, dal D.M. n. 6/2019 e dal D.M. n. 989/2019), sostenendo che nessuna disposizione risulterebbe ostativa all’accreditamento del corso LM61 in modalità a distanza, deducendo altresì che le prescrizioni del D.M. n. 1171/2019 – con il quale era stato posto il divieto di accreditamento in modalità a distanza di alcuni corsi, tra cui quello in causa – non avrebbero alcun rilievo in quanto prive di efficacia a seguito dell’intervenuto ritiro del D.M. medesimo. A tale riguardo rappresentava, in particolare, che il contenuto della richiamata disposizione – recante il divieto di accreditamento in modalità a distanza del corso di cui trattasi – era stato segnalato dal Ministero [#OMISSIS#] nota di trasmissione degli atti al Consiglio Universitario Nazionale (CUN) per il rilascio del relativo parere, senza alcuna successiva comunicazione in merito al sopravvenuto ritiro del medesimo D.M., lamentando che il CUN nell’esprimere parere in senso negativo sarebbe stato influenzato dalla segnalazione effettuata, ritenendo la riferita previsione vigente.
1.2. Con il secondo motivo di gravame, rubricato “Violazione degli artt. 26, co. 5 l.289/2002, 1, co. 148, DL 262/2006 e 17, co. 3 e 4 L. 400/1988”, parte ricorrente sostiene che, pure assumendo la natura “relativa” della riserva di legge prevista in materia di autonomia ordinamentale universitaria, il divieto di accreditamento di corsi in modalità a distanza non potrebbe in ogni [#OMISSIS#] essere posto tramite un decreto ministeriale, occorrendo l’adozione di un regolamento ex art. 17, comma 3 e 4, L. n. 400/1988, contestando quindi il richiamo operato dal Ministero nell’ambito del diniego gravato al D.M. n. 989/2019, allegato 3, a giustificazione dell’assunto divieto di accreditamento in modalità telematica del corso di cui trattasi.
1.3. Con il terzo motivo di gravame, rubricato “Violazione dell’all. 3 al D.M. 989 – Violazione dell’art. 3 L. 241/1990 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento e travisamento dei fatti – Illogicità manifesta – Difetto di motivazione – motivazione apparente”, parte ricorrente lamenta l’illegittimità del richiamo per relationem all’allegato 3 del D.M. n. 989/2019 a fondamento del supposto divieto di accreditamento nel [#OMISSIS#] di specie: sostiene in particolare che il D.M. n. 989/2019 si limita a fissare una mera classificazione generale delle tipologie di corsi in base alla distribuzione delle attività secondo modalità “in presenza” o “a distanza”, senza sostituirsi all’autonomia universitaria degli stessi atenei circa il quantitativo di attività formativa da dedicare alla attività didattica “frontale” e a quella “pratica” o “di laboratorio”, evidenziando che il medesimo D.M. non reca tra l’altro alcuna definizione della nozione di “laboratorio ad alta specializzazione”. Contesta, inoltre, l’opzione ermeneutica accolta dal Ministero per cui la circostanza che il programma formativo sottoposto dall’Università a corredo dell’istanza di accreditamento preveda lo svolgimento di tirocini, attività di laboratorio, nonché di altre attività di carattere pratico, porterebbe all’automatica inclusione del corso medesimo tra le tipologie che possono essere svolte esclusivamente secondo le modalità di cui alle lettere a) e b) (rispettivamente, corsi di studio convenzionali e corsi a modalità mista).
Denuncia quindi, sotto l’indicato profilo, il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti inficianti il provvedimento impugnato.
Lamenta, infine, il difetto di motivazione, deducendo l’assenza di una valutazione in concreto della proposta di accreditamento, evidenziando come non sia stato oggetto di considerazione neppure la circostanza che l’offerta formativa proposta dall’Università medesima relativamente al corso LM61 sia corredata anche dalla previsione di attività pratiche e di laboratorio “in presenza” presso l’Ateneo, nonché di attività di tirocinio presso “idonee strutture convenzionate” con l’Ateneo.
Censura, in particolare, la mancata indicazione delle ragioni giustificative del diniego di accreditamento, evidenziando che il provvedimento gravato si sarebbe limitato a rinviare al parere reso dal CUN che, a sua volta, non avrebbe specificato le ragioni sottese al rigetto dell’istanza di accreditamento.
1.4. Con il quarto motivo di gravame, rubricato “Violazione degli artt. 33 e 41 Cost. – Violazione dell’all. 3 al D.M. 989 – Eccesso di potere per disparità di trattamento sotto ulteriore profilo”, deduce la circostanza che altre Università telematiche avrebbero ricevuto l’accreditamento di LM61 in modalità “a distanza”, lamentando la lesione dell’iniziativa economica privata conseguente alla violazione del principio di origine giurisprudenziale per cui le Università possono svolgere anche attività commerciali in concorrenza tra loro e sfruttare le possibilità offerte dall’ordinamento giuridico per implementare e potenziare l’offerta didattica e formativa, in tutte le sue manifestazione e declinazioni.
1.5. Con il [#OMISSIS#] motivo di doglianza, rubricato “Violazione dell’art. 117, co. 1, Cost. – Violazione dell’art. 288 TFUE in relazione alla decisione n. 2318/2003/CE del 5.12.2003 recante l’adozione di un programma pluriennale per l’effettiva integrazione delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni (TLC) nei sistemi di istruzione e formazione in Europa (c.d. programma e-learning) – Violazione della risoluzione del parlamento europeo del 12.9. 2017 – Violazione dei principi in materia di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi ex artt. 49 e 56 TFUE e dei principi posti a presidio ed a tutela della concorrenza in ambito interno e comunitario”, lamenta la violazione dei principi di diritto europeo – di concorrenza, libertà di stabilimento e di prestazione di servizi – nonché delle previsioni contenute in atti dell’Unione europea (tra cui, la decisione n. 2318/2003/CE del Parlamento europeo e del Consiglio recante l’adozione di un programma pluriennale per la effettiva integrazione delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni nei sistemi di istruzione e formazione in Europa, anche conosciuto come programma e-learning).
1.6. Con il sesto motivo di gravame, rubricato “Illegittimità ed erronea applicazione del D.M. n. 989, All. 3 – Violazione della legge n. 240/2010, del d.lgs. n. 19/2012, degli artt. 33, 34 e 117 Cost. Eccesso di potere: irragionevolezza, arbitrarietà ed illogicità; carenza assoluta di motivazione; violazione del principio di autonomia universitaria”, parte ricorrente deduce l’illegittimità della limitazione posta tramite il gravato diniego [#OMISSIS#] misura in cui oppone per la prima volta l’applicazione delle previsioni generali contenute nell’Allegato 3 al D.M. n. 989/2019 (nell’interpretazione – erronea – datane dal Ministero e in difetto di norme di legge interne ovvero a livello europeo preclusive in subiecta materia), determinando altresì la violazione del principio della assoluta equiparazione tra le Università telematiche e le Università (statali e non statali) di tipo “tradizionale”.
1.7. Con il settimo motivo di gravame, rubricato “Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti sotto ulteriore”, la ricorrente contesta la valutazione di insufficienza del “numero minimo di CFU indicati per la prova finale” operata dal CUN nel parere reso e dal Ministero nell’ambito del diniego opposto, sostenendo che il numero di CFU per la prova finale sarebbe in linea con la media dei CFU previsti per lo stesso corso da altre Università.
1.8. Con l’ottavo motivo di gravame la ricorrente denuncia la mancata trasmissione del preavviso di rigetto con conseguente violazione dell’articolo 10-bis L. n. 240/1990.
1.9. Con il nono motivo di doglianza, rubricato “Caducazione automatica e/o l’illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati [#OMISSIS#] parte in cui motivano il rigetto dell’istanza richiamando il parere negativo del CoReCo”, la ricorrente censura il richiamo al parere negativo del comitato regionale di coordinamento (Co.Re.Co.) contenuto nel parere reso dal CUN – che non risulta menzionato dal Ministero nell’ambito del diniego di accreditamento – contestando la stessa attribuzione di competenze riconosciuta a tale organo in subiecta materia (con argomentazioni riportate ai punti da “A” a “F” del riferito motivo di gravame).
1.10. Con il [#OMISSIS#] motivo di doglianza, l’Università ricorrente lamenta ulteriori [#OMISSIS#] di illegittimità inficianti il parere reso dal Co.Re.Co. (quali: il mancato raggiungimento del plenum, il difetto di motivazione, il travisamento fattuale e l’omessa istruttoria).
2. Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, depositando una relazione difensiva sui fatti di causa alla luce delle censure mosse e chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.
3. In vista della [#OMISSIS#] di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, parte ricorrente ha depositato memoria unitamente alla relativa documentazione.
4. Con ordinanza 11 [#OMISSIS#] 2020 n. 3746 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare “[#OMISSIS#] forma del “remand”, affinché il Ministero resistente riesamini la domanda della ricorrente alla luce delle censure articolate nel ricorso ed esprima una motivazione puntuale, afferente [#OMISSIS#] elementi di fatto e alle ragioni giuridiche da specificare con nuova determinazione”, assegnando all’Amministrazione un [#OMISSIS#] di cinquanta (50) giorni per l’incombente unitamente al deposito di una apposita relazione sull’attività svolta.
5. Il Ministero, in esecuzione della riferita ordinanza cautelare, ha depositato la nota prot. n. 13649/2020 recante la comunicazione all’Università ricorrente che “Ai fini del riesame dell’istanza di accreditamento del corso di studio LM-61 Scienze della nutrizione umana, l’Ateneo in indirizzo potrà proporre nuovamente in banca dati l’Ordinamento didattico del predetto corso, nel rispetto di quanto previsto dal D.M. 989/2019 e di quanto fatto rilevare dal Consiglio Universitario Nazionale nel suo parere di seguito riportato”, riproducendo poi il testo del menzionato parere recante la conclusione che “la corretta riformulazione prevede l’istituzione del corso ai sensi della lettera b), sezione A), Allegato 3, di cui al Decreto Ministeriale 25 ottobre 2019, n. 989”.
6. Con atto di motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la suddetta nota ministeriale, lamentando la violazione del dictum cautelare: deduce, in particolare, che l’Amministrazione avrebbe omesso di riesaminare l’istanza di accreditamento, subordinando la rivalutazione alla proposizione di una (nuova) istanza riformulata alla luce dei rilievi indicati, riproducenti le stesse motivazioni sottese al provvedimento originario di diniego – oggetto di gravame – integrate alla luce delle argomentazioni riportate [#OMISSIS#] relazione difensiva depositata in giudizio; la ricorrente lamenta altresì il vizio di incompetenza inficiante il decreto ministeriale di diniego dell’accreditamento (in quanto adottato dal Direttore generale anziché dal Ministro) ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. n. 19/2012 e dell’art. 1, comma 3, del D.M. n. 6/2019, riproponendo infine i motivi di gravame formulati nel ricorso introduttivo.
7. L’Amministrazione ha depositato una relazione difensiva per resistere alle censure mosse con l’atto di motivi aggiunti, sostenendo che la nota gravata non costituirebbe affatto un nuovo provvedimento di valutazione dell’istanza di accreditamento ma soltanto una nota esplicativa utile per l’Ateneo, a seguito di quanto statuito nell’ordinanza cautelare, al fine di ottenere il positivo accreditamento del Corso LM-61 non concesso in prima istanza. Aggiunge che le cause del mancato accreditamento, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, non consisterebbero unicamente nell’erronea modalità di presentazione del corso – proposto secondo la tipologia c) “prevalentemente a distanza” di cui all’allegato 3 del D.M. n. 989/2019 anziché secondo la tipologia “mista” (tipologia b) – ma anche nel parere negativo del Comitato Regionale di Coordinamento (Co.Re.Co), nonché nell’insufficienza del numero minimo di C.F.U. indicati per la prova finale del corso.
8. In vista della [#OMISSIS#] di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, parte ricorrente ha depositato memoria.
9. Con ordinanza 22 luglio 2020, n. 4996 la Sezione ha accolto la domanda cautelare dell’Università ricorrente ai fini del riesame della sua istanza di accreditamento, avendo ritenuto di dover confermare l’ordine di riesame statuito [#OMISSIS#] precedente ordinanza cautelare n. 3746/2020 in quanto non evaso dal Ministero resistente, evidenziando che – alla luce del contenuto della relazione ministeriale in giudizio – “… i. l’Amministrazione non ha provveduto a riesaminare la domanda dell’università ricorrente, avendo piuttosto subordinato tale attività alla riproposizione da parte dell’Ateneo di una nuova «istanza di accreditamento» (condizione, quest’[#OMISSIS#], non posta dalla ordinanza di questa Sezione); ii. Il Ministero, sostanzialmente, ha reiterato la stessa motivazione dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo già oggetto di valutazione in sede cautelare; iii. ha richiamato il precedente parere espresso dal CUN che, in base a sommaria delibazione di questo TAR, non appare del tutto perspicuo al fine di motivare il diniego oggetto di impugnazione…”.
10. Ai fini dell’esecuzione della riferita ordinanza cautelare, l’Amministrazione ha depositato in giudizio la nota ministeriale recante la richiesta al CUN “… di esprimere un motivato parere in ordine all’istanza di accreditamento del Corso in parola presentata dall’Ateneo sull’apposita banca dati RAD in data 23/01/2020 con prot. n. 1636, soffermandosi, in particolare, sulle censure articolate nel ricorso”; ha poi depositato successivamente l’intervenuto (nuovo) parere del CUN, con esito non favorevole, e il conseguente decreto ministeriale di non accreditamento.
11. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti l’Università ricorrente ha gravato i suddetti provvedimenti, lamentando la violazione del dictum cautelare in quanto il Ministero non avrebbe rivalutato l’istanza di accreditamento alla luce delle censure articolate, limitandosi ad opporre all’accreditamento del corso in modalità “prevalentemente a distanza” le considerazioni già espresse nei precedenti atti oggetto di gravame, quali: (a) le previsioni del D.M. n. 989/2019; (b) l’esistenza di un parere del Co.Re.Co. negativo (già puntualmente censurato nel ricorso introduttivo e nel primo atto di motivi aggiunti); (c) l’indicazione di un numero minimo di CFU indicati per la prova finale ritenuto insufficiente. Adduce, a supporto della sostenuta assenza di rivalutazione, la specifica dichiarazione riportata nell’ambito del nuovo parere reso dal CUN, laddove è espressamente confermato il precedente parere negativo – impugnato con il ricorso introduttivo – in quanto “l’Università non ha adeguato l’ordinamento ai rilievi sostanziali formulati in sede di prima valutazione”.
L’Università ricorrente ripropone quindi i motivi di doglianza già formulati nel ricorso introduttivo e nel primo atti di motivi aggiunti.
12. L’Amministrazione ha depositato in giudizio una documentata relazione del Ministero volta a contestare le censure mosse con il secondo atto di motivi aggiunti, sostenendo l’intervenuta rivalutazione ad opera del CUN “anche alla luce dei rilievi formulati dalla ricorrente nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti”, riprendendo poi le argomentazioni difensive già articolate nei precedenti atti.
13. In vista dell’udienza pubblica fissata per la trattazione nel merito, parte ricorrente ha depositato documentazione e memoria ex art. 73 cod. proc. amm.; le parti in causa hanno poi depositato note di udienza.
14. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli atti depositati.
DIRITTO
1. Il ricorso principale, unitamente ai due atti di motivi aggiunti, è meritevole di accoglimento nei sensi e nei termini di seguito illustrati, risultando fondata l’assorbente censura riconducibile al difetto di motivazione e carenza di istruttoria.
2. Giova in via preliminare ricostruire brevemente la disciplina applicabile alla fattispecie in esame.
2.1. L’art. 8 del d.lgs. n. 19/2012 – [#OMISSIS#] versione antecedente alle recenti modifiche operate dall’art. 19, comma 2, D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (conv. in L. 11 settembre 2020, n. 120), recante [#OMISSIS#] specifico l’introduzione del comma 2 bis con il quale è disposta l’abrogazione dei commi da 3 a 9 del presente articolo a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento ivi richiamato – dispone ai commi 3-7 nei seguenti termini : “La procedura di accreditamento di nuovi corsi di studio da istituire presso sedi universitarie già esistenti ha inizio, con le modalità di seguito indicate, in concomitanza e in coerenza con la procedura di istituzione dei corsi prevista dal decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 22 ottobre 2004, n. 270, nonchè dalla normativa interna di ateneo. 4. Ai fini dell’accreditamento, il nucleo di valutazione interna dell’università verifica se l’istituendo corso è in linea con gli indicatori di accreditamento iniziale definiti dall’ANVUR e, solo in [#OMISSIS#] di esito positivo di tale verifica, redige una relazione tecnico-illustrativa, che l’università è tenuta a inserire, in formato elettronico, nel sistema informativo e statistico del Ministero. 5. Entro trenta giorni dalla data di ricevimento della documentazione di cui al comma 4, il Ministero la trasmette all’ANVUR che si esprime con parere motivato in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’accreditamento dei corsi di studio nel [#OMISSIS#] di 120 giorni decorrente dal ricevimento della documentazione. A tale fine l’ANVUR può avvalersi dell’attività di esperti della valutazione, ai sensi e nei limiti di cui all’articolo 12, comma 4, lettera d), del decreto del [#OMISSIS#] della Repubblica 1° febbraio 2010, n. 76, e programmare accertamenti, anche mediante visite in loco relative ai corsi di cui si richiede l’istituzione … 6. Il Ministero, qualora ravvisi elementi per una valutazione diversa da quella dell’ANVUR può chiedere, con istanza motivata e analogamente a quanto previsto dall’articolo 4, comma 2, del decreto del [#OMISSIS#] della Repubblica 1° febbraio 2010, n. 76, il riesame della valutazione. L’ANVUR entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta ministeriale di riesame, formula un parere definitivo, con specifico riferimento [#OMISSIS#] elementi evidenziati nell’istanza di riesame. 7. Il Ministro, con proprio decreto, concede ovvero nega l’accreditamento, su conforme parere dell’ANVUR. Il decreto è trasmesso all’università richiedente e al nucleo di valutazione della stessa in tempo utile per l’avvio dell’anno accademico successivo a quello in corso e, comunque, non oltre la data del 15 giugno che precede l’avvio dell’anno accademico”.
Nel corso del tempo si sono succeduti svariati regolamenti ministeriali che, in maniera spesso analoga, hanno disciplinato nel dettaglio il procedimento di accreditamento dei corsi di studio.
In particolare, da [#OMISSIS#] con il D.M. n. 6/2019 il Ministero ha previsto all’articolo 4 che: “1. I nuovi corsi di studio sono istituiti nel rispetto di quanto previsto dalle linee generali d’indirizzo della programmazione triennale delle Università previo accreditamento iniziale di durata massima triennale, disposto non oltre il 15 giugno antecedente l’anno accademico di attivazione, a seguito di:
• parere positivo del CUN sull’ordinamento didattico;
• verifica da parte di ANVUR del possesso dei requisiti di cui all’allegato A (ovvero, della coerenza e sostenibilità del piano di raggiungimento dei requisiti di cui al successivo comma 2) e C (Requisito R3)”.
Al richiamato D.M. n. 6/2019 ha fatto seguito il D.M. n. 989/2019 recante all’Allegato 3 le “Linee [#OMISSIS#] sulla programmazione delle Università relativa all’istituzione dei corsi di studio”, con le quali il Ministero ha ripreso la classificazione delle tipologie dei corsi di studio che le Università possono istituire di cui al precedente D.M. n. 635/2016, distinguendo tra “corsi di studio convenzionali”, “corsi di studio con modalità mista”, “corsi di studio prevalentemente a distanza” e “corsi di studio integralmente a distanza”.
In particolare, l’Allegato 3 prevede che le Università possono istituire, previo accreditamento iniziale, le seguenti tipologie di corsi di studio:
“a) Corsi di studio convenzionali. Si tratta di corsi di studio erogati interamente in presenza, ovvero che prevedono – per le attività diverse dalle attività pratiche e di laboratorio – una limitata attività didattica erogata con modalità telematiche, in misura non superiore a un [#OMISSIS#] del totale.
b) Corsi di studio con modalità mista. Si tratta di corsi di studio che prevedono la erogazione con modalità telematiche di una quota significativa delle attività formative, comunque non superiore ai due terzi.
c) Corsi di studio prevalentemente a distanza. Si tratta di corsi di studio erogati prevalentemente con modalità telematiche, in misura superiore ai due terzi delle attività formative.
d) Corsi di studio integralmente a distanza. In tali corsi tutte le attività formative sono svolte con modalità telematiche; rimane [#OMISSIS#] lo svolgimento in presenza delle prove di esame di profitto e di discussione delle prove finali.
I corsi di studio nelle classi relative alle discipline dall’art. 1, comma 1, lettera a), della legge 2 agosto 1999, n. 264, nonché dei diplomi di specializzazione di cui all’art. 34 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, possono essere istituiti esclusivamente secondo la tipologia a). I corsi afferenti a classi che prevedono per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio, disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea, ovvero che prevedano la frequenza di laboratori ad alta specializzazione, possono essere istituiti esclusivamente secondo le tipologie a) o b).
Le Università telematiche possono istituire, previo accreditamento iniziale, esclusivamente i corsi di tipologia c) e d). Le Università telematiche possono altresì istituire i corsi di cui tipologia b), sulla base di specifiche convenzioni con le Università non telematiche italiane che prevedano il rilascio del titolo congiunto ai sensi dell’art. 3, c. 10, del D.M. n. 270/2004.
Ai fini dell’accreditamento dei corsi di tipologia a), b) e c), tutte le Università sono tenute ad acquisire preventivamente il parere favorevole del Comitato regionale di coordinamento competente per territorio. I Rettori delle Università telematiche partecipano alle deliberazioni del Comitato regionale di coordinamento limitatamente all’esame di proposte dei corsi di tipologia c).”
L’articolazione del procedimento per l’accreditamento di corsi di studio universitari vede il coinvolgimento di molteplici soggetti istituzionali: l’Agenzia per la valutazione del sistema Universitario e della ricerca (ANVUR), alla quale spetta il compito di valutare i requisiti di sostenibilità e qualità dei corsi, il Consiglio Universitario Nazionale (CUN) per le verifiche di conformità [#OMISSIS#] ordinamenti didattici nazionali ai sensi della L. n. 341/1990, nonché il Comitato Regionale per il coordinamento dell’offerta formativa sul territorio (Co.Re.Co.) ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. n. 25/1998, emanato in attuazione dell’articolo 20, comma 8, lettere a) e b), della Legge n. 59/1997 e mantenuto in vigore dall’art. 1-ter, co. 3, del D.L. n. 7/2005 conv. in L. n. 43/2005.
Dalla lettura delle richiamate disposizioni emerge altresì, per quanto rilevante [#OMISSIS#] presente sede, che le Università telematiche, tra le quali rientra l’Ateneo ricorrente, possono chiedere l’accreditamento esclusivamente per i corsi di studio “prevalentemente a distanza” (lett. “c” di cui all’allegato 3 al D.M. n. 989/2019, ossia corsi erogati prevalentemente con modalità telematiche, in misura superiore ai due terzi delle attività formative) e per quelli “integralmente a distanza” (lett. “d”, ossia corsi in cui tutte le attività formative sono svolte con modalità telematiche, fatte salve le prove di esame di profitto e di discussione delle prove finali).
Le medesime Università possono inoltre istituire i corsi di studio “con modalità mista” (lett. “b”), i quali prevedono l’erogazione con modalità telematiche di una quota significativa delle attività formative, comunque non superiore ai due terzi, allorchè stipulino specifiche convenzioni con le Università non telematiche italiane che prevedano il rilascio del titolo congiunto ai sensi dell’art. 3, co. 10, del D.M. n. 270/2004.
3. Ciò premesso quanto al regime di accreditamento dei corsi di studio, il Collegio in primo luogo ritiene infondata la prospettata censura di incompetenza del Direttore Generale all’adozione del gravato decreto di diniego ai sensi dell’art. 8 d.lgs. n. 19/2012 e dell’art. 1, comma 3, D.M. n. 6/2019.
Come eccepito dall’Amministrazione resistente, il decreto emanato dal Ministro interviene una volta che si siano concluse tutte le fasi in cui è articolato il procedimento di accreditamento dei corsi universitari e, in particolare, una volta che sia intervenuto anche il parere favorevole dell’ANVUR.
Nel [#OMISSIS#] di specie il procedimento si è arrestato ad una prima fase, in ragione del parere negativo reso dal CUN che precede il parere rimesso all’ANVUR, per cui non può venire in rilievo la prospettata competenza del Ministro.
4. Muovendo all’esame delle ulteriori censure, formulate nel ricorso introduttivo e sostanzialmente riprese nei due successivi atti di motivi aggiunti, il Collegio ritiene meritevole di accoglimento il motivo con il quale l’Ateneo ricorrente lamenta il difetto di motivazione e la carenza di istruttoria, con particolare riferimento alla mancata verifica in concreto da parte del CUN circa la struttura del corso e la conseguente possibilità di erogarlo in modalità prevalentemente a distanza, inficiante i pareri resi da tale organo e conseguentemente i decreti di rigetto emanati dal Ministero in recepimento dei suddetti pareri.
4.1. Dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, che nel [#OMISSIS#] di specie il Consiglio Universitario Nazionale (CUN) ha espresso in data 4 marzo 2020 un primo parere non favorevole sull’istanza di accreditamento del corso di studi LM 61 (proposto dall’Università ricorrente in modalità “prevalentemente a distanza” di cui alla lettera c), motivato nei termini di seguito riportati: “Alla luce di quanto previsto dagli obiettivi formativi qualificanti della classe di laurea si fa presente che la classe di laurea LM-61-Scienze della nutrizione umana prevede, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio e la frequentazione di laboratori ad alta specializzazione; si ritiene pertanto che, ai sensi del decreto ministeriale n. 989 del 2019, i corsi della classe possano essere istituiti esclusivamente in modalità a) Corsi di studio convenzionali o modalità b) Corsi di studio con modalità mista. La modalità di svolgimento c. (Corso di studio prevalentemente a distanza) dell’attuale proposta di ordinamento non si ritiene pertanto possibile. Si osserva che il parere del comitato regionale di coordinamento è negativo. Il numero minimo di CFU indicati per la prova finale appare insufficiente”.
[#OMISSIS#] successiva data del 17 settembre 2020, a seguito della ritrasmissione degli atti operata dal Ministero in esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 4996/2020, il CUN ha espresso un secondo parere con esito parimenti negativo, motivato in termini sostanzialmente analoghi a quello precedente, adducendo [#OMISSIS#] specifico che “Alla luce di quanto previsto dagli obiettivi formativi qualificanti della classe di laurea si ribadisce che la classe di laurea LM-61-Scienze della nutrizione umana prevede, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio e la frequentazione di laboratori ad alta specializzazione. Si ritiene pertanto che, ai sensi del Decreto ministeriale n. 989 del 2019, i corsi della classe LM 61 possano essere istituiti esclusivamente in modalità a) Corsi di studio convenzionali o modalità b) Corsi di studio con modalità mista. La modalità di svolgimento c) corsi di studio prevalentemente a distanza della proposta di ordinamento, che prevede che più dei due terzi delle attività formative siano erogate in modalità a distanza, non è possibile per i corsi della classe. Si noti che ai sensi del Decreto Ministeriale n. 989 del 2019 le Università telematiche possono istituire i corsi di tipologia b) sulla base di specifiche convenzioni con le università non telematiche italiane che prevedano il rilascio del titolo congiunto ai sensi dell’art. 3, c. 10, del D.M. n. 270/2004. Il parere del comitato regionale di coordinamento è negativo, mentre il Decreto Ministeriale n. 989 del 2019 prevede che, ai fini dell’accreditamento dei corsi di tipologia a), b) e c), tutte le Università siano tenute ad acquisire preventivamente il parere favorevole del Comitato regionale di coordinamento competente per territorio. Il numero minimo di CFU indicati per la prova finale pari a 10 CFU appare insufficiente a garantire il raggiungimento degli obiettivi formativi qualificanti della classe e specifici del corso”, concludendo espressamente nel senso di confermare il precedente parere “tenuto conto che l’Università non ha adeguato l’ordinamento ai rilievi sostanziali formulati in sede di prima valutazione”.
Il Ministero, nel prendere atto dei pareri in senso non favorevole resi dal CUN, ha poi adottato il diniego di accreditamento (con decreto n. 7189 del 05 marzo 2020, impugnato con il ricorso introduttivo, poi confermato, all’esito del riesame, con il successivo decreto allegato alla nota 28287 del 15 ottobre 2020, gravato con il secondo atto di motivi aggiunti).
Dagli atti richiamati emerge, pertanto, che la considerazione posta alla base del diniego di accreditamento risiede principalmente [#OMISSIS#] circostanza che i corsi inerenti alla classe di laurea LM-61-Scienze della nutrizione umana, prevedendo per il perseguimento di specifici obiettivi formativi particolari attività pratiche e di tirocinio e la frequentazione di laboratori ad alta specializzazione, possano essere istituiti, ai sensi dell’allegato 3 al D.M. n. 989/2019, esclusivamente in modalità “a” (Corsi di studio convenzionali) ovvero in modalità “b” (Corsi di studio con modalità mista), non anche [#OMISSIS#] modalità “c” (prevalentemente a distanza) proposta dall’Università odierna ricorrente.
Al riguardo, occorre evidenziare che l’allegato 3 al D.M. n. 989/2019 – invocato a sostegno del rigetto dell’istanza di accreditamento – prevede al secondo capoverso che “I corsi afferenti a classi che prevedono per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio, disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea, ovvero che prevedano la frequenza di laboratori ad alta specializzazione, possono essere istituiti esclusivamente secondo le tipologie a) o b)”.
Come affermato nelle ordinanze rese dalla Sezione in sede cautelare (n. 3746/2020 e n. 4996/2020), i pareri del CUN oggetto di gravame mostrano di non dare conto in termini specifici e puntuali delle motivazioni per le quali l’istituendo corso di laurea di cui trattasi, oggetto dell’istanza di accreditamento, rientrerebbe nell’indicata tipologia.
In entrambi i pareri, infatti, il CUN a giustificazione del diniego di accreditamento del corso di studi secondo la proposta modalità sub “c” (“prevalentemente a distanza”) si limita a rilevare in modo apodittico che la classe di laurea LM-61-Scienze della nutrizione umana prevede, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, “particolari attività pratiche e di tirocinio e la frequentazione di laboratori ad alta specializzazione”, evocando la definizione riportata nel richiamato allegato 3 al D.M. n. 989/2019 per circoscrivere l’accreditamento alle tipologie sub “a” e “b”, ritenendo per ciò solo integrata in via automatica la condizione posta dal citato D.M. per escludere la modalità di istituzione sub “c”.
Nell’ambito dei riferiti pareri del CUN, dunque, non viene dato conto di una valutazione condotta in concreto per giustificare la eventuale presenza in relazione al corso di cui trattasi – specificandone, in [#OMISSIS#] di sussistenza, la misura percentuale – di “particolari attività pratiche e di tirocinio, disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea, ovvero che prevedano la frequenza di laboratori ad alta specializzazione” quale presupposto individuato dal menzionato allegato 3 al D.M. n. 989/2019 per ammettere le sole tipologie di istituzione sub “a” e “b”.
Sulla base di poteri conferiti dalla legge il Ministero, infatti, definisce le classi dei corsi di laurea e ne individua gli obiettivi formativi e le attività formative indispensabili: ai sensi dell’articolo 17, comma 95, della Legge 15 [#OMISSIS#] 1997, n. 127 e successive modificazioni, in particolare, con D.M. n. 270/2004 è stato adottato il regolamento sui criteri generali per l’ordinamento degli studi universitari e con successivi decreti ministeriali sono state definite le classi di laurea e identificati gli obiettivi formativi qualificanti e le conseguenti attività formative indispensabili di cui all’articolo 10, comma 1 del richiamato D.M. n. 270/2004.
Pertanto, in assenza di una specifica ed espressa individuazione a livello regolamentare – come era avvenuto tramite il D.M 23 dicembre 2019, n. 1171, poi ritirato dal Ministero come da nota MUR prot. n. 5347 del 24 febbraio 2020 (versata in atti) – dei corsi di studio che, alla luce degli obiettivi formativi e delle attività formative indispensabili, siano da attivarsi esclusivamente con modalità in presenza o mista, tale valutazione è rimessa nell’ambito del procedimento di accreditamento dei corsi al CUN, quale organo tecnico chiamato ad esprimersi proprio sull’ordinamento didattico dell’istituendo corso.
Tuttavia nel [#OMISSIS#] di specie i pareri del CUN e il conseguente provvedimento ministeriale di rigetto dell’istanza di accreditamento non risultano dare conto di alcuna specifica istruttoria condotta sul punto, riportando a sostegno dell’esito negativo una motivazione apodittica che ripropone sic et simpliciter le espressioni utilizzate nell’allegato 3 del D.M. n. 989/2019, difettando quindi l’indicazione dell’iter logico giuridico seguito dall’Amministrazione per addivenire al diniego di accreditamento.
5. Il proposto gravame, per le ragioni esposte e assorbite le ulteriori censure dedotte, è dunque meritevole di accoglimento sotto il profilo del difetto di motivazione e omessa istruttoria; pertanto, deve essere annullato sia il parere del CUN impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio, sia il successivo parere del medesimo organo gravato con atto di motivi aggiunti, con conseguente annullamento del provvedimento ministeriale di diniego dell’accreditamento, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui successivi atti di motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti gravati.
Condanna il MUR al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Ateneo ricorrente che liquida in euro 2.000 (duemila/00), oltre accessori come per legge se dovuti e rimborso del contributo unificato versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 24 febbraio 2021, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 D.L. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
Chiara [#OMISSIS#], Referendario, Estensore