00711/2024 REG.PROV.COLL.

00036/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 36 del 2024, proposto da OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avvocati OMISSIS e OMISSIS, elettivamente domiciliato in Bari, via Quintino Sella n. 36, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia,

contro

Politecnico di Bari, in persona del Rettore in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso la cui sede in Bari, via Melo n. 97, è legalmente domiciliato,

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

dei seguenti atti: 1) la delibera del Senato accademico, nella composizione ristretta ai soli docenti di prima fascia, n. 2/2023 del 15 novembre 2023, che ha reiterato il diniego di conferimento al ricorrente del titolo di “Professore Emerito”; 2) la presupposta delibera del Consiglio di Dipartimento di Ingegneria Elettronica e dell’Informazione, ristretto ai docenti di I fascia, n. 22/2023 del 06.11.2023; 3) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, compresa la nota di trasmissione prot. 2023 – POBA 000-0041992 del 22.11.2023;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Politecnico di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2024, il dott. OMISSIS e uditi l’avv. OMISSIS, per il ricorrente, e l’Avvocato dello Stato OMISSIS, per la difesa erariale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – Il ricorrente, già Professore ordinario di Optoelettronica SSD Ing-Inf/01, presso il Politecnico di Bari – in quiescenza dal 1° novembre 2013, studioso con all’attivo oltre 430 tra ricerche, lavori e pubblicazioni in materia di applicazioni spaziali, telecomunicazioni, sensoristica, elaborazione dei segnali, circuiti fotonici, guide e dispositivi ottici integrati – in data 22 maggio 2017, trasmetteva al Politecnico di Bari la propria candidatura per il titolo di “Professore emerito”, in asserita applicazione dell’art. 111 R.D. n. 1592/1933, dell’art. 15 legge n. 311/1958 e del Regolamento approvato dal Senato accademico del Politecnico di Bari il 20.02.2017, avendo egli anzianità da ordinario di oltre 20 anni e ritenendo di aver “dato lustro all’Ateneo attraverso il raggiungimento di uno standard qualitativo particolarmente elevato nell’ambito dello svolgimento dell’attività di ricerca e della produzione scientifica” (ai sensi dell’art. 2 del citato Regolamento), nonché aspirando ai benefici previsti dall’art. 7 del Regolamento (diritto di accesso alla rete di Ateneo, ai servizi bibliotecari e alla casella p.e.c., per un periodo di cinque anni, rinnovabili, nonché per tre anni uno spazio-studio all’interno del Dipartimento).

L’istanza del ricorrente era corredata dalla sottoscrizione di tredici Professori ordinari del Politecnico di Bari, compresa quella del Rettore in carica, e da quattro lettere di referenze di altrettanti scienziati, Professori ordinari di Università italiane ed estere.

Sulla proposta, il Politecnico serbava a lungo il silenzio, nonostante reiterati solleciti del ricorrente e a dispetto del fatto che, nel frattempo, erano stati nominati dal Politecnico quattro Professori emeriti e un Professore onorario.

Accogliendo il ricorso ex art. 117 c.p.a. proposto dal Prof. OMISSIS, questo T.a.r. statuiva, con sentenza n. 259 del 7 febbraio 2023, l’obbligo del Politecnico di pronunciarsi espressamente sulla proposta di riconoscere al ricorrente il titolo richiesto.

Con delibera del Senato accademico, nella composizione ristretta ai soli docenti di prima fascia, n. 1/2023 del 27 febbraio 2023, su conforme delibera del Consiglio di Dipartimento di Ingegneria Elettronica e dell’Informazione, n. 7/2023 del 24.2.2023, l’Amministrazione stabiliva di rigettare la proposta del ricorrente di candidatura al titolo.

Su proposizione di un nuovo ricorso del Prof. OMISSIS, con sentenza n. 1106 del 05.09.2023 (sul ricorso n.r.g. 511/2023), questo T.a.r. annullava il provvedimento per difetto di motivazione, “non potendo la motivazione esaurirsi in mere enunciazioni generiche”.

Con delibera n. 22/2023 del 6.11.2023, il Consiglio di Dipartimento di Ingegneria Elettronica e dell’Informazione, ristretto ai docenti di I fascia, esprimeva nuovo e motivato parere negativo al riconoscimento del titolo.

Con delibera n. 2/2023 del 15 novembre 2023, il Senato accademico, nella composizione ristretta ai soli docenti di prima fascia, conformandosi al parere negativo del D.E.I. (Dipartimento Ingegneria Elettrica e Informazione), reiterava il diniego di conferimento al ricorrente del titolo, con nuova motivazione.

Il Rettore del Politecnico di Bari trasmetteva i citati atti all’interessato, con nota a propria firma del 22.11.2023.

Insorge il ricorrente, con il ricorso notificato il 04.01.2024 e depositato il 09.01.2024, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) eccesso di potere (difetto di motivazione, erroneità dei presupposti, sviamento); violazione dell’art. 3 del Regolamento approvato dal Senato accademico il 20.2.2017; 2) eccesso di potere (irrazionalità manifesta, erroneità dei presupposti, sviamento); violazione dell’art. 111 R.D. n. 1592/1933, dell’art. 15 legge n. 311/1958 e dall’art. 2 del Regolamento approvato dal Senato accademico il 20.2.2017; 3) sotto altro profilo, eccesso di potere (irrazionalità manifesta, erroneità dei presupposti, sviamento); violazione dell’art. 111 R.D. n. 1592/1933, dell’art. 15 legge n. 311/1958 e dall’art. 2 del Regolamento approvato dal Senato accademico il 20.2.2017; 4) violazione dell’art. 10-bis legge n. 241/1990; eccesso di potere (difetto dei presupposti e omessa istruttoria).

Si costituisce il Politecnico intimato per resistere nel giudizio. Deduce l’infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.

Con successive memorie, le parti ribadiscono e precisano le rispettive deduzioni e conclusioni.

All’udienza pubblica del 4 giugno 2024, la causa è introitata per la decisione.

II – Il ricorso è fondato.

III – Il Regolamento del Politecnico di Bari, recante “conferimento del titolo di Professoressa / Professore Emerita o Onoraria-o”, emanato con D.R. n. 173 del 30.03.2017, all’art. 2, disciplina i requisiti per la concessione del titolo onorifico e, all’art. 3, le procedure da seguire per deliberare la detta concessione.

IV – L’Amministrazione, nel rideterminarsi sull’istanza del ricorrente, a seguito dell’annullamento giurisdizionale del precedente diniego, ha rieditato il provvedimento negativo, facendo rilevare che, in base a quanto previsto dall’art. 2, comma 2 lett. b), del citato Regolamento, tra i requisiti per il conferimento dell’onorificenza in argomento vi sia il seguente: i candidati, alla data di approvazione della candidatura, non devono essere cessati dal servizio da più di due anni.

Il ricorrente, invero, è in quiescenza dal 2013 e la sua candidatura è stata trasmessa agli organi di Ateneo nel 2017, ben oltre il termine biennale fatto decorrere dal pensionamento.

Sennonché, l’Amministrazione sottace o ignora che l’art. 8 del medesimo Regolamento preveda uno speciale regime transitorio: “Dalla data di entrata in vigore del presente regolamento e fino al 31.10.2017, la proposta per il conferimento del titolo di Professore / Professoressa emeriti ed onorari può riguardare Professori cessati dal servizio entro quattro anni dall’entrata in vigore del presente regolamento”.

Il ricorrente è in quiescenza dal 1° novembre 2013 e la sua candidatura è stata proposta il 22 maggio 2017, oltre quattro mesi prima della scadenza del termine quadriennale previsto, in via di regime transitorio, dall’art. 8 del Regolamento citato.

L’istanza del ricorrente deve, pertanto, ritenersi tempestiva.

L’errore sull’applicazione del Regolamento è di tale entità da avere attitudine a fuorviare l’orientamento della valutazione espressa in via collegiale, con l’impugnata delibera n. 2/2023 del 15 novembre 2023, dal Senato accademico o almeno da alcuni dei suoi membri. Ciò sarebbe sufficiente per indurre questo Tribunale a reinvestire il Senato accademico del compito di riesaminare la pratica, avuto riguardo alla tempestività della candidatura al titolo onorifico.

V – Ma vi è di più.

Il comma primo dell’art. 3 del citato Regolamento, recante “Presentazione della candidatura su iniziativa del Senato Accademico o di un Gruppo di professori di I fascia”, prevede che l’iniziativa per la presentazione della candidatura spetti in via autonoma al Senato accademico.

Il comma 2 dello stesso art. 3 del Regolamento prevede, in alternativa, una diversa modalità di proposta: “un gruppo di professori di I fascia, non inferiore ad 1/10 degli stessi in servizio, avanza al Senato Accademico la candidatura al titolo, di un professore ordinario in quiescenza che risponde ai requisiti soggettivi ed oggettivi”.

Nel caso in esame, la proposta è stata avanzata con una nota di trasmissione, a firma del diretto interessato, allegante quattro “lettere di supporto” sottoscritte da luminari del settore disciplinare (il Presidente della Società italiana di elettronica, il Rettore dell’Università di Bolzano, un professore dell’Università di York e un altro dell’Università di Eindhoven), e recante nell’ultima pagina tredici sottoscrizioni di Professori baresi di prima fascia ancora in servizio, un numero invero sufficiente a integrare il rapporto di 1 a 10 con i Professori in servizio presso il Politecnico barese.

L’Amministrazione resistente sostiene che la candidatura non sia stata propriamente avanzata da “un gruppo di professori di I fascia”, bensì dallo stesso Professore ricorrente, in termini di autocandidatura, ancorché corredata da “lettere di supporto” e sottoscrizioni di Professori di prima fascia. Nelle sue difese, la resistente osserva che vi sarebbe una differenza ontologica tra il “sostegno alla candidatura” fornito da alcuni docenti di varia provenienza e la “presentazione della candidatura” da parte di un “un gruppo di professori di I fascia non inferiore ad 1/10 degli stessi in servizio”.

Ciò sarebbe senz’altro vero se il Regolamento avesse previsto particolari formalità per il confezionamento dell’atto di presentazione della candidatura o se l’Amministrazione avesse predisposto uno specifico modello da compilare. Così non è: non ci sono norme né disposizioni specifiche a disciplinare le modalità di redazione dell’atto di proposta del gruppo di Professori di prima fascia.

In un’ottica sostanzialistica, scevra da rigidi formalismi e da indebiti aggravamenti procedimentali, il sostegno alla candidatura per un titolo onorifico non si distinguerebbe dalla proposta di candidatura. Le quattro “lettere di supporto” di docenti di vari Atenei e le tredici sottoscrizioni in adesione da parte di Professori baresi di prima fascia, nella sostanza, possono essere intese come proposta collettiva di candidatura.

Senza dire che l’Amministrazione avrebbe potuto chiedere al ricorrente, in via di soccorso istruttorio, di meglio confezionare l’istanza, riformulandola nel modo ritenuto più appropriato, piuttosto che serbare – come ha fatto – a lungo il silenzio, nonostante reiterati solleciti del ricorrente e a dispetto del fatto che, nel frattempo, venivano nominati dal Politecnico quattro Professori emeriti e un Professore onorario.

Invero è proprio l’art. 3 del citato Regolamento, al comma 2 ultimo periodo, a prescrivere la collaborazione degli Uffici di Ateneo con il gruppo di docenti proponenti. E qui la collaborazione è del tutto mancata, la qual cosa induce a ritenere fondata anche la censura della violazione regolamentare.

VI – I rilievi della tardività e dell’irritualità dell’istanza sono apparsi per la prima volta nel provvedimento impugnato, non essendo stato offerta al ricorrente la possibilità di dedurre su di essi in sede procedimentale, né nel precedente giudizio amministrativo.

Ciò consente di valorizzare, ritenendola fondata, anche la censura, formulata nell’ultimo motivo di ricorso, della violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, poiché è mancato, nel caso in esame, un preavviso di diniego che consentisse al ricorrente di dedurre in ordine a tali punti.

È vero che il Senato accademico, in esecuzione della sentenza di questo T.a.r. n. 1106 del 05.09.2023, ha riesercitato il potere ed ha rivalutato nel merito la candidatura del ricorrente. È vero altresì che il contestato procedimento di riesame nasce dall’esecuzione della sentenza di questo T.a.r. n. 1106 del 2023, sicché esso è stato in qualche modo preceduto da una fase di contraddittorio, in questa sede giurisdizionale.

Ma resta che il ricorrente è stato privato della possibilità di esprimere deduzioni e fornire allegazioni in via partecipativa, prima dell’adozione del provvedimento definitivo, su questioni e obiezioni che nel procedimento sono state sottaciute e nel precedente giudizio non erano affatto emerse come rilevanti.

Stando all’orientamento di autorevole giurisprudenza, in ossequio al principio del raggiungimento dello scopo, la mera assenza della comunicazione formale del preavviso di rigetto non è idonea a inficiare la legittimità dell’operato dell’Amministrazione, ogni qual volta all’istante sia stato concesso di prendere atto delle ragioni ostative all’accoglimento della sua domanda, consentendogli un contraddittorio (cfr.: T.a.r. Campania Napoli, Sez. III, 10 aprile 2019, n. 1984; Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2019, n. 1613).

Nel caso di specie, sia la motivazione (infondata) della tardività della domanda, sia la motivazione (opinabile) della sua irritualità sono state formulate a sorpresa, senza alcun preavviso e senza che se ne fosse mai prima discusso, sicché è mancato del tutto il contraddittorio su tali punti.

Invero, il c.d. “decreto semplificazioni” (decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 conv. in legge 11 settembre 2020, n. 120), all’art. 12, ha modificato l’art. 10-bis della legge n. 241/1990. La direzione seguita dal legislatore è quella di potenziare l’istituto del preavviso di diniego, nella sua portata condizionante la successiva attività decisionale. Emerge una fisionomia dell’istituto rafforzata in termini di vincolo conformativo e preclusivo non soltanto rispetto al provvedimento finale, ma anche in caso di riedizione del potere conseguente all’annullamento giurisdizionale. Il rilievo della specificità dell’istituto comporta il corollario dell’impossibilità di una sua equiparazione ad altri istituti, come la comunicazione di avvio del procedimento; ne consegue la non riconducibilità della violazione dell’art. 10-bis al novero dei vizi non invalidanti il provvedimento amministrativo discrezionale di cui all’art. 21-octies della legge n. 241/1990 (cfr.: Cons. Stato II, 18.01.2024 n. 584). Solo la natura vincolata del provvedimento renderebbe irrilevante l’omessa comunicazione del preavviso di diniego ed escluderebbe la configurabilità, in capo ai destinatari, di un affidamento suscettibile di tutela (cfr.: Cons. Stato VII, 13.11.2023, n. 9705). Ma qui evidentemente non si tratta un provvedimento vincolato nel contenuto.

VII – Quanto alla dedotta violazione dell’art. 2 del Regolamento di Ateneo, con riguardo alla valutazione espressa sul conferimento del titolo di Professore emerito, non possono essere disattese le doglianze mosse dal ricorrente, in relazione alla rilevanza del percorso di studi e dell’attività scientifica svolta dallo stesso.

È vero che il provvedimento con il quale è conferito il titolo di Professore emerito attribuisce un’onorificenza per la quale il merito scientifico è condizione necessaria ma non sufficiente. Vero altresì che si tratta di una valutazione compiuta nell’esercizio di un potere di apprezzamento ampiamente discrezionale, non sindacabile se non nei casi di assoluto difetto di motivazione ovvero di manifesta illogicità.

Sennonché, il ricorrente Prof. OMISSIS ha all’attivo oltre 430 tra ricerche, lavori e pubblicazioni in materia di applicazioni spaziali, telecomunicazioni, sensoristica, elaborazione dei segnali, circuiti fotonici, guide e dispositivi ottici integrati; vanta un’anzianità da ordinario di oltre 20 anni; vanta collaborazioni all’estero; è stato Pro-Rettore del Politecnico, la qual cosa non è del tutto insignificante, come vorrebbe l’Amministrazione resistente.

Affermare che i meriti accademici del ricorrente equivalgano a quelli di molti altri docenti ordinari del Politecnico di Bari significa affermare che tutti gli altri Professori vantino simili curricula, la qual cosa si può supporre ma solo in via di mera congettura, senza che vi sia stata un’effettiva comparazione. Peraltro, va ribadito che proprio tra quei docenti di ugual valore sono stati nominati negli ultimi anni dal Politecnico barese quattro Professori emeriti e un Professore onorario.

Ciò consente di valorizzare e ritenere fondata la dedotta censura di difetto istruttorio, se non proprio la violazione dell’art. 2 del Regolamento.

VIII – In conclusione, il ricorso deve essere accolto. Stanti la particolarità e la novità del caso, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2024, con l’intervento dei magistrati:

Omissis, Presidente, Estensore

Omissis, Consigliere

L’Estensore OMISSIS

Il Presidente OMISSIS

Pubblicato il 6 giugno 2024

TAR Puglia, Sez. II, 6 giugno 2024, n. 711

Il merito scientifico è condizione necessaria ma non sufficiente per il conferimento del titolo di professore emerito