18046/2023 REG.PROV.COLL.
09620/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9620 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati [#OMISSIS#] Vergerio Di Cesana, [#OMISSIS#] Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [#OMISSIS#] Vergerio Di Cesana in Roma, Lungotevere [#OMISSIS#] n. 3;
contro
Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– del D.R. di Sapienza Università di Roma n.-OMISSIS- del 26.6.2023, con il quale, in esecuzione della delibera del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS- del 20.6.2023, alla parte ricorrente è stata comminata la sanzione disciplinare della sospensione dalle funzioni e dallo stipendio per un periodo di due mesi a decorrere dal 1° luglio 2023, unitamente alle relative sanzioni accessorie;
– di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso, anche di carattere incognito, ivi compresi:
– la succitata delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Università resistente -OMISSIS- del 20.6.2023;
– il verbale del Collegio di disciplina del 18.5.2023;
– il parere vincolante espresso all’unanimità dallo stesso Collegio di disciplina nella seduta del 18.5.2023, acquisto al prot. universitario n. -OMISSIS-9.6.2023;
– la nota di trasmissione del D.R. -OMISSIS-del 26.6.2023;
– l’avviso di avvio del procedimento disciplinare prot. -OMISSIS-del 4.4.2023; – la nota prot. -OMISSIS-del 29.3.2023, citata nel suddetto avviso.
per quanto riguarda i motivi aggiunti, presentati da -OMISSIS- il 11/7/2023, per l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari:
– del D.R. di Sapienza Università di Roma n.-OMISSIS- del 26.6.2023, con il quale, in esecuzione della delibera del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS- del 20.6.2023, alla parte ricorrente è stata comminata la sanzione disciplinare della sospensione dalle funzioni e dallo stipendio per un periodo di due mesi a decorrere dal 1° luglio 2023, unitamente alle relative sanzioni accessorie (doc. 1);
– di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso, anche di carattere incognito, ivi compresi:
– la succitata delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Università resistente -OMISSIS- del 20.6.2023 (doc. 2);
– il verbale del Collegio di disciplina del 18.5.2023 (doc. 30);
– il parere vincolante espresso all’unanimità dallo stesso Collegio di disciplina nella seduta del 18.5.2023, acquisto al prot. universitario n. -OMISSIS-9.6.2023;
– la nota di trasmissione del D.R. -OMISSIS-del 26.6.2023 (doc. 3);
– l’avviso di avvio del procedimento disciplinare prot. -OMISSIS-del 4.4.2023 (doc. 16);
– la nota prot. -OMISSIS-del 29.3.2023, citata nel suddetto avviso.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” e del Ministero dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 novembre 2023 il dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il prof. -OMISSIS-, Ordinario nel settore scientifico disciplinare -OMISSIS-in servizio presso il Dipartimento SBAI – Scienze di base applicate per l’ingegneria, veniva sanzionato con la sospensione dalle funzioni e dallo stipendio per due mesi.
Il fatto contestato nella nota di avvio del procedimento disciplinare consisteva nell’aver affidato informalmente al Dott. [#OMISSIS#] Freddi, dottorando di ricerca, un incarico di insegnamento nel corso di analisi matematica I nell’anno accademico 2019-2020, al fine di farsi coadiuvare e, poi, sostituire integralmente nei periodi dal 14.10.2019 al 18.10.2019 e dal 5.11.2019 al 15.11.2019, data nella quale il dott. Freddi veniva allontanato con una mera disposizione verbale. Nel capo di incolpazione si evidenzia che l’affidamento informale era avvenuto d’intesa con la professoressa -OMISSIS-, Ordinario in servizio presso il Dipartimento di Scienze di Base ed Applicate per l’Ingegneria (di seguito anche DIPA) della Facoltà di Ingegneria Civile e Industriale, nonché l’assenza di un contratto scritto e il mancato espletamento della procedura amministrativa di scelta del contraente in violazione di quanto disposto dal Regolamento in materia di Dottorato di Ricerca, approvato con D.R. 1123/2019 (art. 13, comma 2 e art. 14, comma 5), che vieta ai dottorandi la sostituzione di docenti titolari, l’erogazione di insegnamenti, nonché la stipula di contratti relativi a tali attività didattiche.
2. Lo scambio di mail documentato nel fascicolo rivela che erano a conoscenza del problema della copertura degli insegnamenti del corso di ingegneria gestionale la prof.ssa [#OMISSIS#] Catarci, direttrice del Dipartimento di Ingegneria Informatica, Automatica e Gestionale, il prof. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], direttore del Dipartimento SBAI e il prof. [#OMISSIS#] Reverberi, presidente del Consiglio dell’Area Didattica di ingegneria gestionale.
3. Con mail in data 11 settembre 2019 la prof.ssa -OMISSIS- evidenziava ai responsabili delle suddette strutture che, con riferimento ai corsi del prof. -OMISSIS-, il dott. [#OMISSIS#] Freddi avrebbe svolto “a contratto” una parte delle lezioni e che il contratto avrebbe avuto decorrenza dal 1° novembre 2019 “nei modi che abbiamo stabilito nella riunione”, sottolineando che non si trattava di una codocenza “perché lui era ancora dottorando”. Con successiva mail in data 31 ottobre 2019 la prof.ssa -OMISSIS- rappresentava al prof. Reverberi e il prof. -OMISSIS- che il dott. Freddi aveva iniziato il corso di analisi I, chiedendo informazioni sul contratto.
4. In data 5 novembre 2019 veniva bandito un avviso pubblico di selezione per un incarico di consulenza esterna presso il Dipartimento.
5. In data 14 novembre 2019 il dott. Freddi inviava al rettore una mail nella quale illustrava la vicenda, rappresentando lo svolgimento di fatto dell’attività di insegnamento presso lo SBAI ad ingegneria, per la quale non era stato emanato un bando, e di aver tenuto a quella data cinquanta ore di lezione. Partecipava della decisione informale di revoca dell’affidamento, comunicando di riservarsi iniziative di tutela legale, che avrebbe voluto evitare a causa della propria esposizione mediatica. In pari data tale mail veniva inoltrata dal rettore al prof. [#OMISSIS#], il quale a sua volta la inoltrava alla prof.ssa -OMISSIS-.
6. Il 10 febbraio 2020 veniva pubblicata la graduatoria della selezione, alla quale aveva partecipato anche il dott. Freddi, che non risultava vincitore.
7. Nel 2021 il dott. Freddi adiva l’Università dinanzi al giudice del lavoro per ottenere i compensi per l’attività di insegnamento svolta de facto. Nel corso del processo il prof -OMISSIS- e la prof.ssa -OMISSIS- comparivano come testimoni all’udienza del 6.7.2022, in esito alla quale, peraltro, il Tribunale invitava nuovamente l’Ateneo ad addivenire ad una soluzione bonaria della vertenza, ravvisandone “gli estremi d’opportunità”. Non essendo intervenuta tale soluzione, con sentenza -OMISSIS-, pubblicata il 24 gennaio 2023, il Tribunale di Roma condannava l’Università al pagamento sia della somma di € 2.500 a titolo di indebito arricchimento a favore del Dott. Freddi, che della somma di € 1.500 a titolo di responsabilità aggravata ai sensi del comma 3 dell’art. 96 c.p.c., oltre alle spese di lite nella misura di € 2.552 con aggiunta degli accessori di legge.
8. In data 28 marzo 2023, l’Università inviava al prof. -OMISSIS- e alla prof.ssa -OMISSIS- una nota con cui li diffidava al pagamento delle suddette somme.
9. Con nota del 4 aprile 2023 l’Università avviava il procedimento disciplinare, informando il prof. -OMISSIS- che, in data 29 marzo 2023, era pervenuta all’ufficio del rettore una documentazione inviata dall’Area Affari legali Sapienza Università di Roma riguardante una recente vicenda giudiziaria, che ha dato luogo ad una sentenza di condanna nei confronti dell’Ateneo.
10. Il prof. -OMISSIS- presentava ricorso con cui chiedeva, previa sospensione, l’annullamento degli atti impugnati sulla base dei seguenti motivi:
I. In via preliminare e del tutto assorbente, illegittimità dei provvedimenti impugnati per tardivo esercizio dell’azione disciplinare. Violazione della legge n. 240/2010, art. 10, comma 2, nonché dello Statuto, dei Regolamenti di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e dei ricercatori, per il deferimento alla Commissione etica e per il funzionamento del Collegio di disciplina dell’Università La Sapienza di Roma. Carenza di potere in concreto e/o eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti. Sviamento.
II. Violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del R.D. n. 1592/1933 e della legge n. 240/2010, nonché dello Statuto, del Regolamento-tipo dei Dipartimenti, del Regolamento in materia di dottorato di ricerca, dei Regolamenti di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e dei ricercatori, per il deferimento alla Commissione etica e per il funzionamento del Collegio di disciplina, e del D.R. n. 663/2015 dell’Università La Sapienza di Roma. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, dei presupposti e di motivazione, nonché per illogicità manifesta. Disparità di trattamento. Violazione del legittimo affidamento. Sviamento.
III. Violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del R.D. n. 1592/1933 e della legge n. 240/2010, nonché dello Statuto, dei Regolamenti di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e dei ricercatori, per il deferimento alla Commissione etica e per il funzionamento del Collegio di disciplina, e del D.R. n. 663/2015 dell’Università La Sapienza di Roma. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, per carenza di contraddittorio e di motivazione, nonché per illogicità manifesta. Sviamento.
IV. Violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del R.D. n. 1592/1933 e della legge n. 240/2010, nonché dello Statuto, dei Regolamenti di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e dei ricercatori, per il deferimento alla Commissione etica e per il funzionamento del Collegio di disciplina, e del D.R. n. 663/2015 dell’Università La Sapienza di Roma. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, nonché per illogicità manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Sviamento.
11. Con decreto -OMISSIS-veniva accolta l’istanza di concessione di misure cautelari monocratiche.
12. In data 11 luglio 2023 si costituivano l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” e il Ministero dell’Università e della Ricerca.
13. In data 11 luglio 2023 il ricorrente impugnava il decreto rettorale con cui veniva comminata la sanzione e il verbale del collegio di disciplina con i seguenti motivi aggiunti:
I. In via preliminare e del tutto assorbente, illegittimità dei provvedimenti impugnati per tardivo esercizio dell’azione disciplinare. Violazione della legge n. 240/2010, art. 10, comma 2, nonché dello Statuto, dei Regolamenti di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e dei ricercatori, per il deferimento alla Commissione etica e per il funzionamento del Collegio di disciplina dell’Università La sapienza di Roma. Carenza di potere in concreto e/o eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti. Sviamento.
II. Violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost. e della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del R.D. n. 1592/1933 e della legge n. 240/2010, nonché dello Statuto, del Regolamento-tipo dei Dipartimenti, del Regolamento in materia di dottorato di ricerca, dei Regolamenti di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e dei ricercatori, per il deferimento alla Commissione etica e per il funzionamento del Collegio di disciplina, e del D.R. n. 663/2015 dell’Università La Sapienza di Roma. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, dei presupposti e di motivazione, nonché per difetto di contraddittorio e illogicità manifesta. Disparità di trattamento. Violazione del legittimo affidamento. Sviamento.
14. La sospensione degli atti impugnati, disposta con decreto-OMISSIS-, veniva confermata con ordinanza -OMISSIS-
15. Il ricorrente depositava memorie in vista dell’udienza pubblica del 7 novembre 2023, ad esito della quale la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’art. 5, comma 4, del Regolamento di Ateneo per i procedimenti disciplinari nei confronti dei professori e ricercatori stabilisce che entro trenta giorni dal momento della conoscenza dei fatti, sulla base delle acquisizioni ottenute, il Rettore (o il Suo delegato) può: (…) – c) qualora ritenga che l’addebito disciplinare possa dar luogo ad una sanzione più grave della censura, inviare gli atti al Collegio di disciplina, per gli accertamenti previsti dall’articolo 8 dello Statuto, con una proposta motivata di sanzione e dando contestualmente avviso della propria decisione all’incolpato.
Tale previsione è coerente con l’art. 10, comma 2, della L. 240/2010, ove si prevede che l’avvio del procedimento disciplinare spetta al rettore che, per ogni fatto che possa dar luogo all’irrogazione di una sanzione più grave della censura tra quelle previste dall’articolo 87 del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore di cui al regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, entro trenta giorni dal momento della conoscenza dei fatti, trasmette gli atti al collegio di disciplina, formulando motivata proposta.
Dalla lettura di tali disposizioni si ricavano due dati essenziali in relazione ai fatti che possano dar luogo a sanzioni più gravi della censura:
– l’esistenza di un termine di trenta giorni ai fini dell’esercizio dell’azione disciplinare;
– la decorrenza del predetto termine dal momento della conoscenza dei fatti.
1.1. Innanzitutto è necessario chiarire la natura del termine di avvio del procedimento, riguardo alla quale vi sono due orientamenti interpretativi. Il primo qualifica il termine come ordinatorio, in quanto il legislatore non ne ha espressamente sancito la natura perentoria (Cons. di St., sez. VII, n. 2519/2023; n. 1426/2023; sez. VI, 2379/2019). L’altro considera il termine quale perentorio, in quanto posto a pena di decadenza dall’esercizio dell’azione disciplinare, alla stessa stregua del termine finale di conclusione del procedimento (TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 2024/2016; TAR Campania, Napoli, sez. II, n. 3191/2015; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, n. 268/2014).
Dato atto del richiamato contrasto giurisprudenziale, il Collegio ritiene di dover aderire all’opzione ermeneutica che riconosce al termine di avvio natura perentoria. Ritenere perentorio il solo termine di conclusione del procedimento minerebbe la certezza dei rapporti giuridici che è alla base del procedimento disciplinare e, inoltre, vanificherebbe anche il carattere perentorio del termine finale.
1.2. Ciò precisato, la questione centrale sottesa al primo motivo del ricorso principale e al primo dei motivi aggiunti è rappresentata dalla definizione del momento della conoscenza dei fatti, la quale consta di due elementi, il fatto accertato – rectius la notizia del fatto accertato – e la sua acquisizione nella sfera di conoscenza del rettore.
Quanto al primo elemento, la notizia del fatto deve essere idonea ad assicurare l’avvio dell’azione. Tale idoneità è integrata se il fatto è descritto nei suoi elementi essenziali, che consentano di percepire il disvalore del comportamento dal punto di vista disciplinare, senza necessità di ulteriori accertamenti.
Quanto al secondo elemento, non è sufficiente che la notizia del fatto venga appresa da un soggetto appartenente allo stesso plesso amministrativo del titolare dell’azione disciplinare.
La notizia deve entrare nella sfera di conoscenza del rettore e ciò va provato.
Le segnalazioni e gli esposti provenienti da terzi possono essere circostanziati ovvero generici. Qualora essi offrano semplici indizi e, pertanto, rendano necessarie attività di accertamento, il momento della conoscenza si verifica quando esse sono state completate.
Ne deriva che, ai fini della decorrenza del termine per l’avvio dell’azione disciplinare, l’accertamento del fatto è funzionale alla piena conoscenza di esso da parte dell’autorità procedente.
Il termine in argomento non può decorrere solo a fronte di una notizia di carattere generico, che non consenta di formulare il capo di incolpazione ma che richieda l’acquisizione degli elementi necessari per circostanziare l’addebito.
1.3. Si osserva che l’attività di accertamento deve pur sempre essere svolta entro un termine ragionevole, poiché altrimenti si tradurrebbe in un’illegittima dilatazione del termine di trenta giorni stabilito dal comma 2 dell’art. 10 della L. 240/2010 ai fini dell’avvio del procedimento ovvero, anche a voler considerare ordinatorio tale termine, in un’altrettanto illegittima dilatazione del termine di 180 giorni entro cui l’autorità procedente ha l’obbligo di concludere il procedimento.
La ratio del procedimento disciplinare è, come detto, quella di garantire la certezza delle situazioni giuridiche coinvolte. L’avvio tempestivo del procedimento consente di conservare il nesso causale tra il comportamento contestato e l’azione disciplinare ed evita che il dipendente sia sottoposto sine die al relativo potere (Cons. di Stato, sez. VI, n. 3883/2011).
Il superamento di un termine ragionevole nell’attività di accertamento del fatto si risolve in una compressione del diritto di difesa dell’incolpato, la cui effettiva possibilità di presentare controdeduzioni al capo di incolpazione è affievolita dal trascorrere del tempo tra il fatto e la contestazione, e frustra l’interesse sotteso al procedimento disciplinare, che si identifica nel corretto esercizio della funzione pubblica, diretta espressione del principio costituzionale di buon andamento.
1.4. Il carattere ragionevole del termine deve essere valutato tenendo conto delle circostanze del caso concreto, del comportamento dell’incolpato, di quello dell’autorità procedente. Nel caso specifico è dimostrato per tabulas che il rettore ha acquisito piena conoscenza della vicenda nel 2019 a seguito della mail inviatagli dal dott. Freddi, mail la cui lettura è provata dall’inoltro da parte del rettore ad altri soggetti. La notizia circostanziata riferita dall’esponente rendeva percepibile al rettore l’eventuale disvalore del comportamento posto in essere, integrando i presupposti per decidere in ordine all’avvio del procedimento disciplinare.
1.5. La contestazione degli addebiti deve considerarsi tardiva quando l’autorità procedente, pur avendo tutti gli elementi per procedere, resti inerte senza alcuna giustificazione.
Nel caso specifico, la comunicazione di avvio è stata trasmessa ad oltre tre anni dal momento della conoscenza del fatto e, quindi, in violazione del termine di trenta giorni di cui all’art. 10, comma 2, della L. 240/2010 e all’art. 5, comma 4, del Regolamento di Ateneo.
Tale tardività non è giustificabile a causa della completezza della segnalazione, ove il fatto descritto nel suo nucleo essenziale consentiva al rettore di percepirne l’eventuale rilevanza ai fini disciplinari.
2. Sono fondati il primo motivo di ricorso e il primo dei motivi aggiunti, il cui accoglimento esime il Collegio dalla trattazione degli altri motivi di impugnazione, da ritenersi assorbiti.
3. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini di cui in motivazione e annulla gli atti impugnati.
Condanna l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” al pagamento delle spese di lite sostenute dal ricorrente, che liquida in euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori di legge, con distrazione a favore dei procuratori antistatari avv. [#OMISSIS#] Vergerio Di Cesana e avv. [#OMISSIS#] Pozzi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Referendario, Estensore
