19127/2023 REG.PROV.COLL.
04830/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
sul ricorso numero di registro generale 4830 del 2018, proposto dai sigg.ri Gilda [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Alfano, [#OMISSIS#] Annibali, [#OMISSIS#] Benetti, [#OMISSIS#] Berti, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Crispino, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Cuccia, [#OMISSIS#] Curti, Barbara Dal Bello, Giusi Serena De Fronzo, [#OMISSIS#] De Palo, Klaide De Sanctis, [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#], Lisa Di [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Fiore, [#OMISSIS#] Pia Furfaro, Chiara Gallo, [#OMISSIS#] Giliberti, [#OMISSIS#] Giordano, [#OMISSIS#] Iannuzzo, [#OMISSIS#] Ierardi, Margherita Lo Bello, [#OMISSIS#] Mancinelli, [#OMISSIS#] Marcias, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Mazzetto, [#OMISSIS#] Narciso, [#OMISSIS#] Nardini, [#OMISSIS#] Nardini, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Pallotti, [#OMISSIS#] Panaro, Emilia [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Raschella, [#OMISSIS#] Rimaboschi, [#OMISSIS#] Sannais, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Tomasi, [#OMISSIS#] Toscano, [#OMISSIS#] Trella, [#OMISSIS#] Viola, [#OMISSIS#] Zizzi, rappresentati e difesi dagli avv.ti [#OMISSIS#] Chieffallo e [#OMISSIS#] Rullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
a) del d.d.g. del MIUR del 1° febbraio 2018, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 14 del 16 aprile 2018, IV serie speciale, finalizzato al reclutamento a tempo indeterminato, per titoli ed esami, di personale docente nella scuola secondaria di primo e di secondo grado nella parte in cui, all’art. 3, comma 1, dispone che “…sono ammessi a partecipare alle procedure di cui al presente decreto i candidati in possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento in una o più classi di concorso della scuola secondaria di primo o di secondo grado…”, escludendo i ricorrenti, possessori del titolo di dottore di ricerca, equipollente all’abilitazione;
b) nonché di tutti gli atti e provvedimenti preordinati, collegati, connessi e conseguenziali, anche non conosciuti;
c) con richiesta di risarcimento danni in forma specifica e, in subordine, richiesta di risarcimento danni in termini economici.
Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 87, comma 4-bis del cod.proc.amm.;
Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 dicembre 2023 il dott. [#OMISSIS#] Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio è stato impugnato il bando di concorso per il reclutamento di personale docente presso la scuola secondaria di primo e di secondo grado, indetto con d.d.g. del MIUR del 1° febbraio 2018.
2 – Gli odierni ricorrenti hanno contestato la lex specialis nella parte in cui, nel prevedere la possibilità di partecipare alla procedura ai soli docenti abilitati, ha precluso l’accesso ai dottori di ricerca.
In particolare, il gravame è stato affidato ai seguenti mezzi: 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 11-quater del d.l. n. 120/1995, conv. in l. dall’art. 1, comma 1 della l.n. 236/1995; violazione e falsa applicazione dell’art. 400, comma 12, della l.n. 267/1994; violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 1, del d.m. 10 settembre 2010, n. 249; violazione dell’art. 3, 4, 35, 51 e 97 della Cost.; eccesso di potere per violazione dei principi di eguaglianza ed adeguatezza; irragionevolezza ed illogicità manifeste; sviamento e malgoverno; 2) violazione del principio del legittimo affidamento e del principio del favor partecipationis; violazione dei princìpi di buon andamento e di imparzialità dell’Amministrazione; eccesso di potere per arbitrarietà, contraddittorietà ed illogicità; 3) In subordine, legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3 del d.lgs n. 59/1997, richiamato dal bando impugnato, in relazione agli artt. 97, 51 comma I, 4, 3 e 2 della Costit..
I ricorrenti hanno, poi, formulato richiesta di risarcimento del danno in forma specifica e, in difetto, per equivalente.
3 – L’Amministrazione resistente si è costituita in resistenza al ricorso e con memoria ha concluso per la sua infondatezza.
4 – Con ordinanza 5256/2018, “Rilevato: che con ordinanza n. 5134 del 2018 la sesta sezione del Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità costituzionalità in ordine alle modalità di svolgimento del concorso di cui all’art. 17 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59; che la questione di legittimità costituzionale della norma, applicabile in tale diverso procedimento, rileva anche nel presente giudizio, divenendo dunque applicabili i principi espressi dall’ordinanza dell’Adunanza plenaria 15 ottobre 2014 n. 28 in ordine alla cosiddetta “sospensione impropria”; che nelle more appare necessario tutelare la posizione delle parti ricorrenti mediante la concessione di una misura cautelare interinale, fino alla camera di consiglio successiva alla pronuncia della Corte costituzionale” è stata accolta l’istanza cautelare ai soli fini dell’ammissione con riserva dei ricorrenti alla procedura concorsuale in esame.
5 – In corso di causa sono state depositate le dichiarazioni di rinuncia al ricorso da parte di due ricorrenti, nelle persone delle sig.re [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] Sannais.
6 – All’udienza straordinaria del 15 dicembre 2023, uditi gli avvocati come da verbale, il ricorso è passato in decisione.
7 – Preliminarmente, deve essere dichiarata la improcedibilità dei ricorsi in esame nei confronti delle sig.re [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] Sannais, che hanno prodotto in giudizio gli atti di rinuncia alla presente controversia.
Rilevato che le rinunce de quibus appaiono irrituali, in quanto non integrano i requisiti formali definiti dall’art. 84 del cod.proc.amm., non essendo state notificate alla controparte, il Collegio ritiene comunque di inferirne il sopravvenuto difetto di interesse ex art. 84 comma 4 del cod.proc.amm..
8 – Con riguardo agli altri ricorrenti che hanno proseguito nell’azione, il ricorso va respinto, in quanto è infondato come già affermato in controversie analoghe da molteplici pronunce anche di questo Tribunale, confermate anche in appello (cfr. in tal senso Cons. St., VI, n. 868/2020; id., n. 8900/2019; T.A.R. Lazio, Roma, III-bis, 14 febbraio n. 1759/2022).
E in ragione di ciò, il Collegio ritiene di poter soprassedere dalla improcedibilità del ricorso per non avere i ricorrenti impugnato le graduatorie definitive.
9 – Introduttivamente il Collegio è dell’avviso che i tre motivi di censura, anche a motivo della loro stretta integrazione, possono essere trattati congiuntamente.
9.1 – Alla luce delle doglianze prospettate, il Collegio ritiene di poter decidere l’odierna controversia mediante l’estensione al caso di specie dei principi promananti dalle convergenti decisioni della Corte Costituzionale (sent. n. 130/2019) e della Giustizia Amministrativa (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, III-bis, n. 11240/2022; Cons. St., n. 7789/2019), rese con riferimento alla mancata equivalenza tra il titolo di dottore di ricerca e l’abilitazione all’insegnamento.
In particolare, è stato condivisibilmente affermato che “La questione posta all’attenzione della Corte Costituzionale riguardava l’art. 17, commi 2, lettera b), e 3, D.lgs. 59/2017 per aver previsto “un concorso riservato ai docenti in possesso dell’abilitazione – il cui conseguimento, tra l’altro, dipenderebbe da circostanze non legate al merito, ma casuali, quale l’attivazione dei relativi corsi – introdurrebbe una deroga al principio del pubblico concorso, non sorretta dai presupposti necessari per legittimarla” ed era argomentata a partire dagli stessi parametri costituzionali indicati nel primo motivo di ricorso.
Il giudizio nel corso del quale era stata sollevata la questione, non riguardava genericamente tutti coloro che non potevano partecipare al concorso riservato, ma esclusivamente i dottori di ricerca.
L’analisi della Consulta si è focalizzata sulla possibile illegittimità costituzionale della mancata previsione della qualifica di dottore di ricerca quale titolo che legittimava alla partecipazione al concorso.
La Corte ha dichiarato infondata la questione poiché non ha ritenuto equipollenti il titolo accademico posseduto dai ricorrenti e l’abilitazione per l’insegnamento nella scuola secondaria: “Come costantemente rilevato dalla stessa giurisprudenza amministrativa, abilitazione all’insegnamento e dottorato di ricerca costituiscono il risultato di percorsi diretti a sviluppare esperienze e professionalità diverse, in ambiti differenziati e non assimilabili… I corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono, infatti, una preparazione avanzata nell’ambito del settore scientifico-disciplinare di riferimento, valutabile nell’ambito della ricerca scientifica. Essi sono volti all’acquisizione di competenze necessarie per esercitare attività di ricerca di alta qualificazione. È pur vero che ai dottorandi è consentito l’affidamento di una limitata attività didattica. Tuttavia, anche a prescindere dalle profonde diversità della platea dei discenti, ciò è consentito solo in via sussidiaria o integrativa, non potendo in ogni caso compromettere l’attività di formazione alla ricerca”.
Il Consiglio di Stato ha preso atto delle indicazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale con la sentenza 8217/2019 rigettando le censure a suo tempo proposte sul punto.
Non si tratta, quindi, di non voler tener conto dell’alta qualificazione professionale posseduta dai dottori di ricerca, ma di prendere atto che, per insegnare nella scuola media inferiore e superiore, sono essenziali requisiti derivanti dall’esperienza didattica che fanno premio anche su una maggiore conoscenza specifica dei contenuti della materia da insegnare” (cfr. Cons. St., VII, n. 11611/2022).
9.2 – Più nel dettaglio, dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 130/2019 si traggono le seguenti coordinate ermeneutiche, applicabili anche al caso all’esame:
i) non vi è equipollenza, ai fini della partecipazione alle procedure di stabilizzazione dei docenti della scuola secondaria, tra il titolo accademico di dottore di ricerca e l’abilitazione per l’insegnamento nella scuola secondaria;
ii) le due situazioni poste a raffronto risultano anche oggettivamente disomogenee, dal momento che, come costantemente rilevato dalla Giurisprudenza amministrativa, l’abilitazione all’insegnamento e il dottorato di ricerca costituiscono il risultato di percorsi diretti a sviluppare esperienze e professionalità diverse, in ambiti differenziati e non assimilabili (ex plurimis, Cons. St., VI, nn. 2264 e n. 2254/2018);
iii) i corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono una preparazione avanzata nell’ambito del settore scientifico-disciplinare di riferimento, valutabile nell’ambito della ricerca scientifica, essendo volti all’acquisizione di competenze necessarie per esercitare l’attività di ricerca di alta qualificazione;
iv) ai dottorandi è consentito l’affidamento di una limitata attività didattica, cioè solo in via sussidiaria o integrativa, e comunque sia nei confronti di una ben determinata platea di discenti (studenti universitari).
v) viceversa, i percorsi abilitanti in questione sono finalizzati all’acquisizione di competenze disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali necessarie sia per far raggiungere agli allievi i risultati di apprendimento previsti dall’ordinamento, sia per sviluppare e sostenere l’autonomia delle istituzioni scolastiche, tenuto conto della specifica fase evolutiva della personalità dei discenti;
9.3 – E’ stata, quindi, chiarita la peculiarità dell’abilitazione all’insegnamento, che consiste in un’attività di formazione orientata alla funzione docente, avente quale specifico riferimento la fase evolutiva della personalità dei discenti e che esige la capacità di trasmettere conoscenze attraverso il continuo contatto con gli allievi, anche sulla base di specifiche competenze psico-pedagogiche, con discendente sua ontologica differenza rispetto al titolo di dottore di ricerca che, invero, persegue altre finalità, oltre ad essere connotato da una formazione differente.
Ne deriva che tale requisito, in ragione della sua elevata specificità e dell’importanza che riveste, non è in alcun modo surrogabile, ragion per cui deve ritenersi legittima l’esclusione dalla procedura di coloro i quali comunque ne siano privi.
Le censure ricorsuali non possono, pertanto, essere condivise, poiché muovono dall’erroneo presupposto che la disciplina avversata sia irragionevole, in quanto propedeutica a determinare una disparità di trattamento.
Al contrario, va ribadito che l’abilitazione all’insegnamento e il dottorato di ricerca non danno luogo a situazioni uguali e che, quindi, risulta legittima la differenza di trattamento in questa sede contestata.
A tale stregua, tenuto conto della differenza intercorrente fra l’abilitazione all’insegnamento e il dottorato di ricerca, i ricorrenti in possesso di quest’ultimo non potevano nutrire alcun legittimo affidamento a partecipare alla procedura, tenuto anche conto della chiarezza sul punto del bando di concorso impugnato.
9.4 – In definitiva:
– gli atti amministrativi impugnati costituiscono attuazione vincolata della normativa primaria (art. 17 commi 2, lett. b), e 3, d. lgs n. 59/2017), con conseguente mancata integrazione del vizio di violazione di legge;
– detta norma primaria ha in modo chiaro previsto l’indizione della procedura concorsuale riservata al personale in possesso del titolo abilitante all’insegnamento nella scuola secondaria o di specializzazione di sostegno per i medesimi gradi di istruzione, non potendosi, pertanto, ritenere sufficiente il possesso del titolo di studio (dottorato di ricerca) allegato dai ricorrenti;
– le questioni di legittimità costituzionale, aventi ad oggetto la disciplina legislativa sulla cui base è stato indetto il concorso in discorso, appaiono manifestamente infondate per le medesime ragioni esplicitate dalla citata sentenza della Corte Costituzionale del 7 maggio 2019 n. 130 intervenuta sulla medesima disciplina, da intendersi qui integralmente richiamate e a cui il Collegio non può che riportarsi: come già illustrato, secondo la Consulta, non può essere affermata l’irragionevolezza della norma in questione, dal momento che non può predicarsi l’equipollenza fra il titolo di dottore di ricerca e quello dell’abilitazione per l’insegnamento nella scuola secondaria, essendosi in presenza di titoli comportanti l’acquisizione di competenze specifiche diverse.
10 – Per tali ragioni, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse nei confronti delle sig.re [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] Sannais e va rigettato nei confronti degli altri ricorrenti, in quanto non sussistono discriminazioni irragionevoli nella disciplina del concorso per cui è causa, alla luce dei parametri dettati dalla Corte Costituzionale e riconosciuti dalla successiva giurisprudenza, che il Collegio condivide.
11 – Non resta che aggiungere, a questo punto, che dall’accertamento della legittimità degli atti impugnati col ricorso discende sia l’impossibilità in limine di configurare una responsabilità dell’Amministrazione a titolo di attività provvedimentale illegittima, sia, comunque, l’esclusione della sussistenza, nel caso concreto, del requisito dell’ingiustizia del danno pur lamentato dai ricorrenti.
Nella presente vicenda, difatti, l’attività amministrativa non si è esplicata in modo illegittimo né ha leso alcuna pretesa sostanziale dei ricorrenti, essendo emersa la non spettanza del bene della vita da questi perseguito.
L’accertata insussistenza di quest’ultimo elemento, indispensabile per fondare un’azione risarcitoria per attività provvedimentale illegittima, esime infine il Collegio dall’esame della presenza degli altri elementi della forma di responsabilità azionata, dovendo la relativa azione, per quanto visto, essere senz’altro respinta.
12 – Considerati la peculiarità delle questioni trattate e l’andamento giurisprudenziale registratosi in corso di causa, sussistono eccezionali ragioni per compensare le spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza-Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– lo dichiara improcedibile con riferimento alle sigg.re [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] Sannais;
– lo respinge nei confronti degli altri ricorrenti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] Sapone, Presidente
[#OMISSIS#] Profili, Referendario
[#OMISSIS#] Scalise, Referendario, Estensore
