REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11162 del 2025, proposto da
OMISSIS, rappresentata e difesa dall’avvocato OMISSIS, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, piazza di San [#OMISSIS#], n. 101;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Università e della Ricerca, Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca – ANVUR e Università degli Studi di Firenze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

OMISSIS, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

– del giudizio di non idoneità all’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale “12/A1 – diritto privato” espresso dalla Commissione giudicatrice, all’uopo nominata, nei confronti della ricorrente;

– di tutti i verbali e le attività della Commissione giudicatrice nella misura in cui hanno comportato la valutazione di non idoneità della deducente;

– di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, anche, al-lo stato, non conosciuto dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Università e della Ricerca, dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca – ANVUR e dell’Università degli Studi di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2026 la dott.ssa OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, la ricorrente – professore associato dal giorno 1/9/2007 presso l’Università degli Studi del Piemonte Orientale – impugna il giudizio di non idoneità al conseguimento dell’Abilitazione Scientifica Nazionale (A.S.N.) alle funzioni di professore universitario di I^ fascia nel settore concorsuale “12/A1 – diritto privato”, da costei riportato all’esito della procedura di cui al decreto direttoriale del Ministero dell’Università e della Ricerca (di seguito anche semplicemente “MUR” o “Ministero”) n. 1796 del 27 ottobre 2023.

La ricorrente chiede, in particolare, l’annullamento del relativo giudizio nella parte in cui la Commissione – pur avendo riconosciuto il possesso di almeno tre titoli dei sette individuati e definiti dalla Commissione nella prima riunione ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 95/2016 nonché valutato positivamente l’impatto della sua produzione scientifica – ha ritenuto, con giudizio non unanime (tre voti negativi su cinque), “NON … raggiunta la piena maturità scientifica per il conferimento alla candidata dell’abilitazione alle funzioni di professore di prima fascia”, in ragione di una valutazione delle pubblicazioni presentate giudicate complessivamente di qualità non elevata.

La ricorrente si vedeva, infatti, negare l’abilitazione con la seguente motivazione:

“b) Apporto individuale nei lavori in collaborazione: sono presenti due lavori in collaborazione, soltanto per uno è individuata con chiarezza la parte attribuibile alla candidata.

c) Qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo: la Commissione, a maggioranza di 3/5 dei suoi componenti, ritiene che, ad una valutazione complessiva delle pubblicazioni, le stesse non raggiungano il livello qualitativo richiesto per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale di prima fascia”, nella considerazione, espressa previo esame analitico delle pubblicazioni presentate dalla candidata, che “La produzione scientifica, nel suo complesso, non denota una particolare varietà di interessi, gli argomenti spesso si sovrappongono e hanno una trattazione di tipo comparato. …
f) Rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi: la produzione scientifica presentata dalla candidata ha una limitata rilevanza all’interno del settore concorsuale.

La valutazione è, dunque, negativa”.

La candidata chiede l’annullamento del giudizio avversato sostanzialmente lamentando, in estrema sintesi, “una palese lacunosità dell’istruttoria, radicale difetto di motivazione e manifesta contraddittorietà”, avendo la Commissione utilizzato esclusivamente “categorie autoreferenziali … frequenti ripetizioni e frasi identiche” e, dunque, del tutto omesso di spiegare le ragioni poste a fondamento della valutazione negativa della produzione scientifica da lei prodotta.

Il MUR si costituiva in giudizio, diffusamente argomentando sulla legittimità dell’avversato giudizio.

Parte ricorrente con successiva memoria insisteva per l’accoglimento di tutte le censure proposte.

All’udienza pubblica del 15 luglio 2026, la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

L’impugnativa impone, innanzi tutto, alcune annotazioni preliminari circa i limiti di sindacabilità degli atti che siano, come quelli in esame, espressione di discrezionalità tecnica nella peculiare forma di giudizi di valore implicanti competenze specialistiche di alto profilo.

In rapporto a tali giudizi – resi, peraltro, nell’ambito di procedure di esame a carattere abilitativo e non concorrenziale – non può, infatti, non sottolinearsi l’estrema difficoltà di un sindacato giurisdizionale non debordante nel merito (di per sé insindacabile) delle scelte compiute dall’amministrazione, sussistendo, di norma, per siffatte valutazioni margini di discrezionalità particolarmente ampi, rimessi sia alla sensibilità che all’esperienza nonché all’alta specializzazione dei docenti chiamati a far parte della commissione esaminatrice.

Non possono, tuttavia, essere trascurate ulteriori circostanze, attinenti sia allo sviluppo dei principi affermati dalla giurisprudenza in tema di giudizio di legittimità su atti che siano espressione di discrezionalità tecnica, sia alla peculiare disciplina in materia di abilitazione scientifica nazionale, istituita per attestare la qualificazione dei professori universitari di prima e di seconda fascia ai quali potranno essere successivamente affidati incarichi di docenza.

Sotto il primo profilo, infatti, la cognizione del giudice amministrativo ha subito nel corso degli anni una significativa evoluzione, fino a ritenere censurabile qualunque valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità ogni qual volta non appaiano rispettati i parametri tecnici di univoca lettura ovvero gli orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata o di dottrina dominante in materia (in termini, questa Sezione n. 9086/2016 nonché Consiglio di Stato, sezione IV, n. 6201/2003, n. 2138/2012, n. 3357/2014 e n. 2888/2015).

L’indagine deve, comunque, limitarsi all’attendibilità delle valutazioni effettuate, con possibile eccesso di potere giurisdizionale qualora l’indagine del giudice si estendesse all’opportunità o alla convenienza dell’atto o, ancora, al merito di scelte tecniche opinabili, con oggettiva sostituzione della volontà dell’organo giudicante a quella dell’amministrazione competente in materia (Sezioni Unite 5 agosto 1994, n. 7261).

Ciò premesso, per quanto riguarda la richiamata disciplina vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha introdotto parametri oggettivi, ulteriormente puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente in ordine al discostamento o meno da tali parametri e, in caso di positivo riscontro degli stessi, circa l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il titolo abilitante a soggetti che per titoli professionali e produzione pubblicistica risultino, in effetti, già inseriti nel settore scientifico di riferimento ad un livello, sotto diversi profili, adeguato.

Il citato regolamento di cui al d.m. n. 120/2016 stabilisce, in particolare, all’art. 6 che “1. La Commissione attribuisce l’abilitazione esclusivamente ai candidati che soddisfano entrambe le seguenti condizioni:

a) ottengono una valutazione positiva del titolo di cui al numero 1 dell’allegato A (impatto della produzione scientifica) e sono in possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione, secondo quanto previsto al comma 2 dell’articolo 5;
b) presentano, ai sensi dell’articolo 7, pubblicazioni valutate in base ai criteri di cui all’articolo 4 e giudicate complessivamente di qualità «elevata» secondo la definizione di cui all’allegato B” al medesimo regolamento (“Si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento a livello anche internazionale”), altresì chiarendo che l’elevata qualità dei lavori è determinata dalla Commissione in ragione dei seguenti criteri di valutazione fissati al precedente art. 4, quali “a) la coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari ad esso pertinenti; b) l’apporto individuale nei lavori in collaborazione; c) la qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo; d) la collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare; e) il numero e il tipo delle pubblicazioni presentate nonché la continuità della produzione scientifica sotto il profilo temporale; f) la rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi”.

Il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale richiede, dunque, il possesso cumulativo di tutti tali requisiti previsti, potendo essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere almeno tre titoli di cui sopra, ottengano una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e delle proprie pubblicazioni in ragione dei criteri dettagliatamente specificati nelle su richiamate previsioni regolamentari (in tal senso, ex multis, questo T.A.R., sez. IV, 18/01/2022, n. 552).

Come ogni fattispecie normativa rivolta a conformare l’espressione di giudizi da parte di organi amministrativi ai fini di procedure di tipo idoneativo, anche il procedimento di abilitazione scientifica nazionale di cui al d.m. n. 120/2016 si fonda sulla formazione di giudizi di valore che integrano la realizzazione dell’interesse pubblico all’accertamento, in capo al candidato, di quelle determinate qualità soggettive presupposte al titolo da conseguire.

Quindi, pur non venendo in rilievo apprezzamenti di vera e propria opportunità (nel senso del c.d. “merito amministrativo”), l’accertamento delle qualità soggettive di un candidato non può prescindere da un giudizio prognostico circa l’attitudine dell’esaminato a svolgere determinate funzioni, o meglio la sussistenza nel candidato di caratteristiche (di formazione, di attitudine e di curriculum) che corrispondono a quel modello ottimale di docente che non è descritto nella norma (che dunque presenta, sotto questo profilo, una nozione “aperta”), la quale per definirlo rimanda all’esperienza della comunità scientifica, sulla base della conoscenza specialistica che possiede, perciò vincolando l’espressione del giudizio di quest’ultima, nel caso in concreto, a determinati valori e schemi di analisi che devono poi sorreggere l’esito della valutazione.

Per questa ragione, il giudizio circa i presupposti dell’abilitazione scientifica deve venire desunto da presupposti obiettivi (caratterizzati, nel caso di specie, dall’esame del valore scientifico delle relative pubblicazioni) che conducono a qualificarlo in termini di “valore”.

Quest’ultimo può essere censurato o per vizi formali di procedimento, che cioè inducano a ritenere che il processo valutativo non si sia compiuto in maniera da consentire un apprezzamento trasparente (per premesse e conclusioni), anche ai fini della necessaria dimostrazione di imparzialità dell’organo, o per vizi di contenuti, laddove si denunci una contraddittorietà intrinseca tra premesse (oggetto di valutazione) ed esito (giudizio vero e proprio).

Si tratta di tipologie di censure che sono ricondotte dalla pacifica giurisprudenza ai limiti di un riscontro estrinseco di non manifesta erroneità, irragionevolezza o illogicità (tanto che la domanda di annullamento, in giudizio come quello odierno, mira alla ripetizione del procedimento, non all’ottenimento dell’abilitazione quale effetto della sentenza).

In questo senso, l’esegesi dei criteri guida che sono contenuti nelle disposizioni indicate deve rifuggire da ogni formalismo, dovendosi avere riguardo all’effettivo assetto di interessi che il procedimento di abilitazione conduce ad affermare, secondo un criterio funzionale che consenta di verificare se – al di là delle formule espressive utilizzate nella motivazione – il giudizio di idoneità sia stato correttamente condotto o meno.

Orbene, nel caso di specie, l’abilitazione scientifica nazionale di I^ fascia per il settore concorsuale “12/A1 – diritto privato” è stata negata all’unanimità dalla Commissione in relazione sostanzialmente di una ritenuta qualità non elevata delle pubblicazioni presentate, sotto i concorrenti profili dell’apporto individuale nei lavori in collaborazione, della qualità della produzione scientifica e, infine, della rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale.

Ciò premesso, il ricorso è infondato, non ravvisando il Collegio nelle prospettazioni di parte ricorrente circostanze convincenti a contrastare l’attendibilità del gravato giudizio, invero esente dai vizi denunciati per avere la Commissione, con adeguata motivazione, spiegato le ragioni per le quali non è stata attribuita l’abilitazione.

Diversamente da quanto prospettato nel ricorso, i tre giudizi individuali negativi ed il giudizio collegiale appaiono, innanzi tutto, sufficientemente ampi, accurati e completi, non presentando affatto quei caratteri di ripetitività, persino lessicale, che la giurisprudenza ha individuato come indice di difetto di motivazione nella procedura in esame.

I tre giudizi negativi dei singoli componenti risultano tutti ragionevolmente autonomi e coerenti, nonché resi previo esame analitico delle pubblicazioni presentate dalla candidata e, nelle conclusioni, convergenti secondo i termini analiticamente espressi nel giudizio collegiale di “NON ritiene raggiunta la piena maturità scientifica per il conferimento alla candidata dell’abilitazione alle funzioni di professore di prima fascia”.

Il giudizio collegiale espone, inoltre, in maniera chiara, le ragioni poste a fondamento del mancato possesso dei criteri di legge, recando, peraltro, finanche una descrizione analitica del contenuto di ogni monografia e singolo gruppo di pubblicazioni esaminandone gli aspetti positivi o le criticità, in grado di integrare, a parere del Collegio, una motivazione rinforzata, in grado di superare la valutazione positivamente espressa da due dei membri della Commissione medesima.

L’avversato giudizio collegiale appare, dunque, sotto tale aspetto adeguatamente dettagliato, specifico e circostanziato, consentendo di comprendere come esso si sia formato e, in particolare, di ricostruire come il dissenso dei due commissari espressisi a favore dell’ottenimento dell’A.S.N. sia stato superato e quali specifici aspetti siano stati considerati come rivelatori (e perché) dell’evidenziata non adeguatezza delle pubblicazioni.

Atteso che il dovere di motivazione della Commissione assume una maggiore pregnanza nell’ipotesi in cui due commissari abbiano espresso un giudizio positivo per un candidato (in tal senso, da ultimo, questo T.A.R., sezione IV, n. 476/2025), il Collegio è dell’avviso che, nel caso di specie – pur non essendo rinvenibile una confutazione puntuale di tutti gli elementi di giudizio positivi da costoro espressi (da ritenersi non strettamente necessaria) – risultino, comunque, ben comprensibili, in ragione della particolarità della valutazione, le ragioni per le quali la Commissione, decidendo a maggioranza, ha ritenuto recessivi tali elementi nell’assunzione della determinazione finale.

Relativamente, al contestato giudizio di non elevata qualità delle pubblicazioni presentate, la valutazione di tale requisito risulta, infatti, sorretta tanto nel giudizio collegiale quanto nei tre singoli giudizi individuali conformi, da un’attenta disamina di tutti i parametri al riguardo stabiliti, nell’art. 4 nonché nell’allegato B al d.m. n. 120/2016, ai fini della formulazione di tale giudizio.

In particolare, infatti, le pubblicazioni presentate dalla candidata sono state considerate non idonee a sorreggere un giudizio di piena maturità, in quanto caratterizzate da: i) un apporto individuale nei lavori in collaborazione ritenuto non adeguato, atteso che solo per uno dei due lavori in collaborazione “è individuata con chiarezza la parte attribuibile alla candidata”; ii) una qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo, ritenuta di livello qualitativo non adeguato alla I^ fascia; iii) una rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi, valutata come “limitata”.

Dalla lettura del giudizio collegiale nonché dei presupposti giudizi individuali dei singoli commissari emergono, infatti, con chiarezza sia l’iter logico deduttivo perseguito che le ragioni del diniego, consistenti, con tutta evidenza, nell’aver la candidata presentato delle pubblicazioni di limitata rilevanza nel settore concorsuale considerato, di taglio comparatistico, con monografie giudicate prevalentemente descrittive e prive di marcata originalità e sistematicità e, dunque, tali da consentire alla candidata di mostrare il raggiungimento della piena maturità scientifica necessaria all’accesso alla I^ fascia della docenza universitaria.

Ebbene, il Collegio è dell’avviso che tale valutazione risulti attendibile e non erronea in fatto, ritenendo che il riconoscimento dell’abilitazione possa essere ragionevolmente negato a fronte di pubblicazioni la cui qualità, consistenza e rigore metodologico siano ritenute non adeguate in ragione dell’approccio prevalentemente descrittivo e ricostruttivo degli scritti della candidata, trattandosi, a ben vedere, di una considerazione (logicamente) condivisibile, implicando evidentemente la figura del professore universitario di prima fascia una padronanza della materia scientifica che sia specifica, approfondita e tendenzialmente completa.

Per quanto fin qui detto, il ricorso è, dunque, infondato, risultando l’avversato giudizio di inidoneità legittimamente fondato sul mancato raggiungimento di una pluralità dei criteri – come visto quelli relativi all’apporto individuale nei lavori in collaborazione, alla qualità della produzione scientifica e alla rilevanza delle pubblicazioni – che, ai sensi del citato art. 4, lett. b), del d.m. n. 120 del 2016, la Commissione è chiamata a valutare espressamente e che devono ricorrere cumulativamente agli altri parimenti stabiliti ed elencati in tale art. 4.

Sotto tutti tali concorrenti aspetti la Commissione ha, infatti, a parere del Collegio, adeguatamente espresso le molteplici ragioni per le quali la produzione scientifica è stata valutata, nel complesso, negativamente.

A ciò si aggiunga come – pur accedendo ad un orientamento favorevole ad ampliare i margini valutativi rimessi all’organo giudicante e i relativi poteri di vaglio in sede giudiziale – rientrando tale valutazione della qualità “elevata” della produzione scientifica nella discrezionalità tecnica della Commissione, le relative contestazioni comunque sfuggano, come accennato, al sindacato giurisdizionale e non siano, dunque, sindacabili nel merito ove, come nel caso di specie, il giudizio risulti attendibile e non erroneo in fatto.

Anche in considerazione del maggior rilievo che la dimensione internazionale acquista nella I fascia di docenza, appare, pertanto, non irragionevole il giudizio di non idoneità conseguentemente espresso dalla Commissione, non avendo, peraltro, la ricorrente dimostrato di aver raggiunto una posizione riconosciuta a livello internazionale e la piena maturità scientifica per l’abilitazione a detta I fascia.

In conclusione, il ricorso deve, dunque, essere disatteso, ritenendo il Collegio che il giudizio impugnato sia immune dai vizi denunciati per avere la Commissione, nell’ambito della propria valutazione tecnica, adeguatamente esplicitato le ragioni del diniego.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, ponendole a carico di parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore del Ministero, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente

OMISSIS, Consigliere, Estensore

OMISSIS, Referendario

Pubblicato il 21/09/2026

TAR Lazio, Roma, sez. III, 21 settembre 2026, n. 15048

Il giudizio negativo a maggioranza richiede una motivazione rafforzata in presenza di giudizi individuali favorevoli