N. 00300/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00033/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la [#OMISSIS#] Sezione Staccata di Reggio [#OMISSIS#]
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 33 del 2020, proposto da [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentata e difesa dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#], Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio [#OMISSIS#], domiciliataria ex lege in Reggio [#OMISSIS#], via del Plebiscito, 15;
per l’annullamento
– del provvedimento, prot. n. 13430 del 31.10.2019, avente ad oggetto “Recupero somma corrisposta per Dottorato di Ricerca in Diritto ed Economia Ciclo XXXII” a mezzo del quale, veniva intimato alla ricorrente di restituire la somma di € 9.410,40 quale importo netto complessivamente erogato a titolo di borsa di studio nel periodo ottobre 2018 – giugno 2019;
– del bando di dottorato licenziato dall’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#] in data 28.07.2016 (d.r. n. 194) [#OMISSIS#] parte in cui, all’art. 7 c. 4, dopo aver statuito la incompatibilità della borsa di dottorato al ricorrere di talune circostanze – tra cui il lavoro dipendente -, sancisce l’obbligo alla restituzione dei ratei percepiti;
nonché, dell’art. 6 c. 11 dello stesso bando ove è previsto che – in [#OMISSIS#] di “rinunzia o di esclusione” – il dottorando “dovrà restituire tutti i ratei della borsa percepiti”;
– del regolamento di Ateneo in materia di dottorato di ricerca laddove, all’art. 24 c. 5, prevede che il dottorando titolare di borsa di studio possa – in qualsiasi momento – rinunciare alla borsa stessa senza decadere dal corso di dottorato, con il correlato obbligo, tuttavia, di versare all’Ateneo le tasse previste per l’iscrizione e di restituire le somme della borsa percepite nell’anno in corso;
nonché, del comma 6 del medesimo articolo laddove è previsto che il dottorando titolare di borsa possa, per motivi personali o di lavoro, abbandonare il Corso di Dottorato, con l’effetto di incorrere in decadenza ed essere onerato alla restituzione delle rate dell’anno in corso percepite;
– di ogni altro atto presupposto, prodromico, connesso, collegato e consequenziale ancorché non conosciuto o non conoscibile poiché non reso pubblico e/o non notificato od osteso, ancorché lesivo della posizione giuridica della ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#] e del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2021 il dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] con causa passata in decisione senza discussione orale, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020 n. 137 convertito con legge 18 dicembre 2020 n. 176;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Espone in fatto la ricorrente di essere stata nominata, in data 03.10.2016, vincitrice della selezione pubblica per l’accesso al XXXII ciclo del dottorato di ricerca in Diritto ed Economia bandito dall’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#], ed in tale qualità di aver frequentato le numerose attività didattiche obbligatorie previste dal programma formativo
del corso di durata triennale.
2. [#OMISSIS#] il ridetto programma formativo, la ricorrente superava altresì il pubblico concorso per l’accesso ai ruoli dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale con la qualifica di funzionario consulente della protezione sociale e, nell’imminenza dell’assunzione (prevista per il 01.07.2019), in data 24.06.2019 inoltrava all’amministrazione intimata formale comunicazione della citata circostanza, che rendeva necessaria la sospensione dell’erogazione della borsa di studio fruita sino a quel momento.
Tale comunicazione veniva effettuata ai sensi dell’art. 26 c. 3 del regolamento di dottorato, che vieta ai beneficiari di borse di studio il cumulo di redditi di qualsiasi provenienza che possono determinare il venir meno dello stato di disoccupazione o inoccupazione.
A seguito di tale comunicazione la borsa veniva immediatamente sospesa ([#OMISSIS#] rateo corrisposto giugno 2019), la ricorrente concludeva in data 31.10.2019 la sua attività formativa triennale e, in data 27.04.2020, veniva proclamata dottore di ricerca in Diritto ed Economia.
Nel frattempo però, con nota prot. 13430 del 31.10.2019, il dirigente dell’area economico finanziaria e patrimoniale dell’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#] comunicava alla Dr.ssa [#OMISSIS#] che “visti gli atti di rinuncia al dottorato”, avrebbe dovuto provvedere alla restituzione dell’importo netto complessivamente erogatole nel periodo novembre/dicembre 2018 e gennaio/giugno 2019, pari ad euro 9.410,40.
3. Contro il detto provvedimento è insorta la ricorrente con il ricorso in epigrafe affidato alle seguenti censure con cui si denunzia:
I) Violazione di legge (art. 3 c. 2 L. 241/1990) per carenza di motivazione; motivazione apparente, stereotipata, apodittica;
II) Eccesso di potere per insufficienza motivazionale, motivazione oscura, criptica;
III) Eccesso di potere per difetto di istruttoria;
IV) Eccesso di potere per travisamento dei fatti (non ricorre l’ipotesi della rinuncia [#OMISSIS#] studi ma trattasi di circostanza sopravvenuta che impedisce il cumulo reddituale di borsa di studio ed emolumento stipendiale n.q. di pubblico dipendente);
V) Eccesso di potere per illogicità e disparità di trattamento (le ipotesi della rinuncia al corso di studi e del mancato superamento dell’esame finale di profitto sono illegittimamente equiparate — quanto all’effetto restitutorio dei ratei già percepiti — al sopravvenire di una causa che si [#OMISSIS#] come elemento ostativo al cumulo dei redditi);
VI) Violazione di legge (artt. 3 e 97 Cost.) per errata/falsa applicazione del principio uguaglianza e di parità di trattamento;
VII) Violazione di legge (d.m. MIUR n. 45/2013); contrasto della normativa di ateneo che impone la restituzione dei ratei di borsa già percepiti e la normativa statale che prevede il diritto alla borsa subordinato al solo assolvimento degli obblighi formativi da parte del dottorando;
VIII) Eccesso di potere per contraddittorietà tra norme (contraddittorietà tra l’art. 24 c. 5 del regolamento di dottorato che prevede la restituzione dei ratei percepiti e altre norme del medesimo regolamento che ancorano il diritto alla borsa alla sola frequenza del corso: art. 24 comma 2, art. 24 c. 8, art. 24 c. 9, art. 24 c. 10, art. 24 c. 11, art 24 c. 12);
IX) Violazione di legge (art. 38 Cost.; art. 3 ter l. n. 29/1977; art. 3 comma 10; 1.n. 291/1988 e d.p.r. 382/1980) e/o eccesso di potere Impossibilità di fondare un obbligo restitutorio ex tunc connesso all’erogazione di prestazioni assistenziali;
X) Violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 2033 cc. in tema di indebito oggettivo (inapplicabilità della [#OMISSIS#] al [#OMISSIS#] di specie regolato, invece, dalla normativa sulle prestazioni assistenziali —speciale, ex art. 14 preleggi, rispetto al 2033 cc. -);
XI) Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento (anche in considerazione della diversa disciplina che altre università riservano alla rinuncia alla borsa di dottorato);
XII) Violazione di legge in relazione ai principi fondamentali di buona fede, correttezza ed affidamento dei percipienti la borsa;
XIII) Incompetenza funzionale per l’emanazione del provvedimento impugnato (necessaria emanazione di decreto rettorale preceduto da preventiva deliberazione degli organi direttivi del corso);
XIV) (…segue) Violazione di legge e/o eccesso di potere per motivazione carente, perplessa, insufficiente;
XV) Violazione di legge e/o falsa applicazione in tema di revoca dei provvedimenti amministrativi (art. 21 quinquies l. 241/1990). Revoca illegittimamente disposta con efficacia ex tunc. Revoca non posta in essere dall’autorità che aveva emanato il provvedimento di conferimento della borsa di studio;
XVI) Violazione di legge (art. 7 L. n. 241/1990) per mancata comunicazione di avvio del procedimento;
XVII) Violazione di legge per mancata/falsa/erronea applicazione dell’art. 2126 c.c. in materia di retribuzioni
3.1. Lamenta in sintesi parte ricorrente che con il gravato provvedimento, non preceduto dalla necessaria comunicazione di avvio del procedimento, non assistito da congrua motivazione ed emesso da organo incompetente, l’intimata amministrazione abbia erroneamente equiparato la rinunzia alla borsa di studio, comunicata con la citata nota del 24 giugno 2019, con una rinunzia al dottorato che è invece evidentemente smentita dall’esito positivo del percorso accademico compiuto dalla Dr.ssa [#OMISSIS#].
In ogni [#OMISSIS#], il recupero dei ratei della ridetta borsa versati nel terzo anno, pur previsto dal bando e dal regolamento di Ateneo, appare in stridente contrasto con la natura assistenziale che viene pacificamente riconosciuta [#OMISSIS#] emolumenti versati con tale causale, che non potrebbero andare assoggettati alle regole dell’indebito oggettivo di cui all’art. 2033 cc., e che sarebbero regolamentati invece dalle disposizioni speciali in materia di prestazioni assistenziali, ex art. 14 delle preleggi.
4. In data 3 giugno 2020 si sono costituite per resistere al ricorso le amministrazioni intimate, con atto di mera forma e senza produzione documentale.
In vista della discussione, con memoria del 22 gennaio 2021 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del mezzo di tutela che è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza del 24 febbraio 2021, senza discussione orale ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020 n. 137 convertito con legge 18 dicembre 2020 n. 176.
5. Il ricorso è fondato e va accolto.
Osserva il Collegio come il provvedimento prot. n. 13430 del 31.10.2019, si limiti ad intimare alla ricorrente la restituzione dell’importo netto complessivamente erogato di euro 9.410,40 “visti altresì gli atti di rinunzia al dottorato”, senza alcun riferimento alle disposizioni del bando per l’accesso al dottorato ed alle norme del regolamento di ateneo applicate al [#OMISSIS#] di specie, circostanza questa che preclude al Collegio la possibilità di scrutinare le dedotte questioni concernenti la legittimità delle disposizioni del bando e del regolamento impugnate, che in effetti non è dato sapere se siano state applicate [#OMISSIS#] vicenda all’esame.
Tanto premesso il Collegio reputa fondate ed assorbenti le censure dedotte con il primo, il secondo, il terzo, il quarto, il nono ed il sedicesimo motivo di ricorso.
5.1. La documentazione in atti evidenzia per un verso come la resistente amministrazione abbia manifestamente travisato il senso della comunicazione del 24 giugno 2019 con cui la ricorrente informava l’Università dell’imminente avvio della nuova attività lavorativa alle dipendenze dell’INPS, scambiando per una rinunzia al dottorato (poi, invece, positivamente concluso dalla ricorrente con la discussione della tesi finale ed il conseguimento del titolo accademico), quella che invece era una rinunzia alla borsa di studio, la cui percezione non era cumulabile con gli emolumenti stipendiali che le sarebbero stati corrisposti dall’INPS.
5.2. Per altro verso, la richiesta di una somma così ingente è stata effettuata dall’Università all’esito di un’istruttoria definita senza il rispetto delle garanzie procedimentali previste dall’art. 7 della legge 241/1990.
Osserva il Collegio che, per giurisprudenza [#OMISSIS#] e consolidata, la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990 ha una [#OMISSIS#] sostanziale e non meramente formale, specialmente dopo l’introduzione dell’art. 21 octies della citata legge. In [#OMISSIS#] di mancata comunicazione dell’avvio questa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in capo all’Amministrazione l’onere di dimostrare, che l’esito del procedimento non poteva essere diverso, ma “onde evitare di gravare la p.a. di una probatio diabolica (quale sarebbe quella consistente nel dimostrare che ogni eventuale contributo partecipativo del privato non avrebbe mutato l’esito del procedimento), risulta preferibile interpretare la [#OMISSIS#] in esame nel senso che il privato non possa limitarsi a dolersi della mancata comunicazione di avvio, ma debba anche quantomeno indicare o allegare quali sono gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento ove avesse ricevuto la comunicazione” (Cons. St., sez. VI, 29 luglio 2008, n. 3786).
[#OMISSIS#] ipotesi in cui la parte adempia a tale onere, la P.A. sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato.
Nel [#OMISSIS#] di specie parte ricorrente, ha dato ampia contezza degli elementi che avrebbe introdotto nel procedimento se ne avesse avuto la possibilità, evidenziando in modo particolare la natura pacificamente assistenziale delle borse di studio, in ragione della quale l’interruzione per dimissioni volontarie della frequenza del corso per il conseguimento del dottorato di ricerca non comporterebbe l’obbligo di restituzione delle somme percepite, ad onta del disposto dell’art. 24 comma 5 del regolamento di dottorato.
Di fronte a tali allegazioni la resistente amministrazione non solo non hanno dato la dimostrazione richiesta dall’art. 21 octies comma 2 della legge 241/90, ma sono rimaste totalmente inerti.
5.3. È fondato poi il nono motivo di ricorso con il quale viene contestata la legittimità del ridetto art. 24 comma 5 del regolamento di dottorato, che in [#OMISSIS#] di rinuncia alla borsa prevede l’obbligo per il dottorando di restituire le somme percepite nell’anno in corso.
Va osservato, anzitutto, che la borsa di studio a favore di soggetto iscritto al corso di dottorato di ricerca, ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. 11 luglio 1980 n. 382, pur essendo pagata in ratei continui e periodici, non ha natura retributiva ma assistenziale, in quanto non viene attribuita all’interessato come sinallagmatico corrispettivo di un servizio da costui svolto nell’interesse dell’istituto erogatore, bensì all’esclusivo e dichiarato scopo di aiutare economicamente il beneficiario [#OMISSIS#] lo svolgimento di un’attività di studio e di ricerca scientifica (cfr. Consiglio Stato, Sezione V, 1 aprile 1996 n. 336; VI, 27 gennaio 1997 n. 108). Inoltre, condizione per il conferimento della borsa di studio non è il conseguimento del dottorato di ricerca, bensì la frequenza e l’attività di studio e di ricerca (in tal senso, T.A.R. Campania, Sezione I, 14 luglio 1989 n. 470, confermata da Consiglio di Stato, Sezione VI, 16 gennaio 1997 n. 50).
Da queste premesse deriva il [#OMISSIS#] insegnamento della giurisprudenza amministrativa (per tutte TAR Lazio, Sez. III Bis, 14 dicembre 2014 n. 12470), dal quale il Collegio reputa che [#OMISSIS#] vicenda all’esame non vi sia alcuna ragione per discostarsi, a mente del quale atteso il carattere assistenziale riconoscibile alla loro erogazione deve escludersi ogni obbligo di restituzione delle somme già percepite a titolo di borsa di studio dalla parte ricorrente che, come nel [#OMISSIS#] di specie è avvenuto, il corso di dottorato regolarmente e proficuamente frequentava sicché in [#OMISSIS#] di perdita del beneficio lo stesso deve essere limitato a quella parte non ancora erogata e non può riguardare le somme già percepite delle quali, va escluso ogni obbligo di restituzione, posto che la decadenza dal godimento della borsa non può operare ex tunc né con riguardo all’intera sua misura.
5.4. Da [#OMISSIS#], la circostanza che l’amministrazione, a distanza di oltre quattro mesi dalla comunicazione inviata dalla dottoranda, non abbia speso una parola per motivare la richiesta di restituzione delle somme già corrisposte alla Dr.ssa [#OMISSIS#], integra il denunciato vizio di motivazione del provvedimento gravato, determinando il venir meno del contenuto insostituibile della decisione amministrativa, essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo e migliore garanzia di un’effettiva tutela giurisdizionale.
6. Per le ragioni esposte e con assorbimento delle ulteriori censure, il ricorso va accolto con il conseguente annullamento del provvedimento, prot. 13430 del 31.10.2019, con cui il dirigente dell’area economico finanziaria e patrimoniale dell’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#] ha intimato alla ricorrente di restituire le somme a lei erogate a titolo di borsa di studio nel periodo ottobre 2018 – giugno 2019.
7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo nei confronti dell’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#], mentre sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione integrale di esse nei confronti del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la [#OMISSIS#], Sezione Staccata di Reggio [#OMISSIS#], definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi
e nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento, prot. 13430 del 31.10.2019, dell’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#].
Condanna l’Università Mediterranea di Reggio [#OMISSIS#] al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese di lite che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri di legge e refusione del contributo unificato, se versato.
Compensa integralmente le spese di lite nei confronti del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 24 febbraio 2021, tenutasi in videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Referendario [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Referendario, Estensore
L’ESTENSORE [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
IL [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
IL SEGRETARIO
Pubblicato il 20/04/2021

TAR Calabria, Sez. staccata Reggio Calabria, 20 aprile 2021, n. 300

Dottorato di ricerca e decadenza dal godimento della borsa: operatività ex nunc.