TAR Campania, Salerno, Sez. I, 19 giugno 2018, n. 979

Le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle Commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica e come tali sono sottratte al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ovvero ancora salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione, non essendo sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il Giudice amministrativo non può sostituire – in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri – proprie valutazioni a quelle effettuate dall’autorità pubblica, quando si tratti di regole (tecniche) attinenti alle modalità di valutazione delle offerte (analog., Cons. di Stato, V, sent. n. 4942/2015).

N. 00979/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00416/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 416 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
Ivs Italia S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] Netti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to [#OMISSIS#] Pisano in Salerno, corso Garibaldi n.181; 

contro
Fondazione Universitaria dell’Università di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Pagliuca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to [#OMISSIS#] Salvo in Salerno, via [#OMISSIS#] Guercio n.16; 

nei confronti
Sigma S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] La Mantia, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via [#OMISSIS#] 42;

per l’annullamento
– dell’ammissione alla gara della società Sigma s.r.l., in assenza del provvedimento reso e pubblicato ai sensi e per gli effetti di cui all’art.29 comma 1, secondo periodo, d.lgs.50/2016;
– di ogni verbale di gara e, segnatamente del verbale n.2 del 6 dicembre 2016, del verbale n.3 del 22 dicembre 2016, del verbale n.4 del 16 gennaio 2017, del verbale n.5 del 25 gennaio 2017, salvo altri; – della proposta di aggiudicazione, fond/127 del 27 gennaio 2017, adottata in favore di sigma srl; – del provvedimento di diniego parziale del 15 febbraio 2017, opposto dalla fondazione alla richiesta di accesso agli atti di gara avanzata da Ivs Italia spa; – di ogni altro documento, atto e provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o successivo, anche di carattere interno ed a contenuto generale, che ha condotto la fondazione ad adottare la proposta di aggiudicazione in favore di Sigma s.r.l.
con atto contenente motivi aggiunti,
– del provvedimento di aggiudicazione del 20 marzo 2017;
– del provvedimento FOND/DIR/ce/348-17 del 17 marzo 2017;
– il provvedimento FOND/DIR/ce/349-17 del 17 marzo 2017;
– dell’avviso di proposta di aggiudicazione ai sensi dell’art. 33, comma 1 D.Lgs. 50/2016” –
– di ogni altro documento, atto e provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o successivo, anche di carattere interno ed a contenuto generale, che ha condotto la Fondazione ad aggiudicare la gara in favore di Sigma S.r.l.;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Fondazione Universitaria dell’Università di Salerno e della Sigma S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2018 il dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- A seguito della sentenza n. 293/2018 pronunciata dalla VI Sezione del Consiglio di Stato in parziale riforma della sentenza n.1002/2017 emessa dall’adito Tribunale, la IVS Italia S.p.a. riassumeva l’odierno giudizio riproponendo, nei limiti indicati dal giudice di appello, avverso i provvedimenti in epigrafe indicati, le medesime censure già articolate con l’originario ricorso ed i successivi motivi aggiunti, non scrutinati dall’impugnata sentenza.
In particolare, deduceva i seguenti motivi di impugnazione:
I) ECCESSO DI POTERE, ABNORMITÀ, ILLOGICITÀ E CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA DA PARTE DELLA STAZIONE CONCEDENTE NELL’ATTRIBUZIONE DEI PUNTEGGI RELATIVAMENTE ALLA DOCUMENTAZIONE TECNICA FINO AD OGGI ESAMINATA. ERRORE NEI PRESUPPOSTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA.
Nonostante la lex specialis prevedesse un complesso sistema di aggiudicazione, connotato da profili di elevata tecnicità fondato sul metodo aggregativo compensatore, i commissari, ad avviso della ricorrente, ne avevano completamente eluso l’applicazione, assegnando i medesimi giudizi, per oltre 36 volte, su ogni singola voce delle offerte tecniche. In ragione di tale identità di valutazione, era agevole inferire che i Commissari si fossero espressi previo accordo sui coefficienti da attribuire ad ogni offerta tecnica presentata dai singoli concorrenti, cosicchè appariva essersi configurata un’evidente violazione del disciplinare e, più in generale, dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa.
II) TOTALE ASSENZA DI MOTIVAZIONE CIRCA I PUNTEGGI NUMERICI ASSEGNATI DA PARTE DELLA COMMISSIONE DI GARA.
Con riguardo a tale profilo, la ricorrente censurava la condotta della Commissione di gara che aveva violato il dovere motivazionale dei giudizi resi sulle offerte tecniche ammesse alla selezione, così ponendosi in aperto contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il giudizio della Commissione sull’offerta tecnica può limitarsi all’indicazione del punteggio numerico soltanto quando il Disciplinare di gara preveda criteri valutativi così puntuali e stringenti che, diversamente dall’odierna vicenda, comportavano il completo azzeramento della sua discrezionalità.
III) PREVALENZA DELL’OFFERTA PRESENTATA DA IVS ITALIA SPA RISPETTO L’AGGIUDICATARIA. SUPERAMENTO DELLA PROVA DI RESISTENZA.
L’offerta presentata dalla IVS Italia S.r.l., qualora fosse stata valutata in modo conforme alle disposizioni del disciplinare, avrebbe sicuramente prevalso rispetto a quella dell’aggiudicataria, presentandosi sicuramente qualitativamente migliore e quantitativamente più completa.
In ragione dell’operata riassunzione, si costituivano sia la stazione appaltante che la controinteressata, Sigma S.r.l., aggiudicataria del contratto oggetto della contestata procedura, ribadendo non solo la legittimità della valutazione operata dalla nominata Commissione, ma anche l’inammissibilità del sindacato richiesto all’adito Tribunale, stante il consolidato orientamento per cui lo scrutinio della discrezionalità tecnica esercitata dall’amministrazione può essere consentito esclusivamente in presenza di giudizi manifestamente illogici, irrazionali, irragionevoli, arbitrari; ipotesi non ricorrenti nella presente fattispecie.
Le parti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
La causa è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 22 maggio 2018.
2.- Così sinteticamente riassunte le proposte censure, il loro scrutinio ne ha rivelato la completa infondatezza.
2.1.- Seguendone l’ordine prospettato dalla ricorrente, osserva il Collegio che le valutazioni operate dalla nominata Commissione appaiono immuni dall’asserito eccesso di potere in cui quest’ultima sarebbe incorsa.
La ricorrente, infatti, ha ritenuto di desumere la violazione della lex specialis, – volta ad attribuire a ciascun commissario il potere/dovere di valutare discrezionalmente le offerte economiche e di motivare autonomamente la propria scelta -, dalla circostanza, a suo avviso del tutto implausibile sia sul piano logico che su quello statistico, dell’espressione, da parte dei componenti della Commissione, di un identico coefficiente numerico, ripetutosi per 36 volte (ciascun criterio per ciascuna offerta): l’evenienza sarebbe, quindi, sicuramente sintomatica dell’illegittimità, in radice, della valutazione delle offerte e dell’attribuzione dei punteggi.
Deve, viceversa, ritenersi, in adesione di un [#OMISSIS#] orientamento giurisprudenziale, che l’insussistenza di differenziazioni tra i punteggi attribuiti dai vari commissari non costituisce sicuro sintomo di condizionamento, potendo anche astrattamente essere giustificata con la concordanza di valutazioni effettuate nell’ambito di un collegio perfetto. Del resto, la documentata riferibilità individuale dell’attività valutativa non può intendersi smentita dalla uniformità dei punteggi assegnati dai Commissari, posto che l’identità delle valutazioni non può ritenersi, di per sé (e in difetto di altri concordanti indizi), un indice univocamente significativo del carattere collegiale dello scrutinio della qualità dell’offerta tecnica.
Corrobora tale conclusione l’ulteriore osservazione che l’aspetto di fatto per cui ciascun Commissario risulta avere assegnato il medesimo coefficiente è irrilevante in rapporto all’osservanza della lex specialis, che, avuto riguardo alla discrezionalità valutativa da riconoscersi a ciascuno dei Commissari, non impone agli stessi di differenziare necessariamente i punteggi attribuiti, in quanto nulla esclude che ciascun Commissario, eseguito il proprio apprezzamento in ordine ai singoli aspetti tecnici esaminati, assegni valori conformi a quelli degli altri componenti della Commissione, convenendosi sull’attribuzione di un medesimo punteggio (cfr.: Cons. di Stato, III, sent. n. 3994/2017).
Alla luce di quanto sin qui chiarito, dunque, appare evidente l’infondatezza della censura in esame, con la sua conseguente reiezione, dovendosi, pertanto, concludere che, in presenza di criterî e sub-criterî sufficientemente dettagliati ed in assenza di ulteriori deduzioni volti ad inferire dall’omogeneità delle valutazioni espresse dai singoli commissari l’esistenza di uno specifico accordo collusivo, tale omogeneità non è, di per sé sola, indice di una illegittimità delle valutazioni espresse a causa della presunta assenza del rispettivo apporto valutativo individuale.
2.2.- Analoga sorte compete alla seconda censura sollevata dalla IVS Italia S.p.a..
Costituisce indiscusso principio giurisprudenziale quello secondo cui i criteri di attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica, laddove siano sufficientemente determinati, delimitano ragionevolmente il giudizio discrezionale della Commissione di gara nell’ambito di un minimo e di un massimo e rendono così percepibile l’iter logico seguito nel giudicare le singole offerte, senza necessità di puntuale motivazione dei sub-punteggi e dei punteggi finali attribuiti, poiché, in presenza di sub-criterî o anche di criterî di valutazione sufficientemente dettagliati e, dunque, in presenza di criterî improntati a significativi margini di discrezionalità tecnica compiutamente definiti, “la mera attribuzione dei punteggi è sufficiente a dar conto dell’iter logico seguito nella scelta e a far comprendere con chiarezza le ragioni per le quali sia stato attribuito un punteggio maggiore a talune offerte e minore ad altre” (v., in questo senso, ad esempio e per tutte la pronuncia di Cons. St., sez. V, 24 marzo 2014, n. 1428).
Nella specie, il Disciplinare, all’art. 10, concernente i “Criteri di aggiudicazione”, indicava i vari punteggi fino al raggiungimento di quello massimo previsto per l’offerta tecnica di 70 punti, punteggio suddiviso tra i vari criteri individuati con specifico riferimento sia all’organizzazione aziendale delle imprese offerenti, sia alle caratteristiche dei prodotti offerti.
La Commissione, quindi, ha valutato le singole offerte secondo il criterio motivazionale debitamente esternato nella lex specialis, a sua volta articolato con la previsione dei criterî e sub-criterî indicati dall’art. 10 del disciplinare, cosicchè può concludersi che il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione abbia operato alla stregua di una sufficiente motivazione poiché l’apparato delle voci e sotto-voci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, si palesava sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell’ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l’iter logico seguito in concreto nel valutare le singole offerte in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo in definitiva di controllarne la logicità e la congruità. Ne consegue che solo in difetto di questa condizione, – smentita nella specie da quanto sopra detto -, si sarebbe resa necessaria una motivazione dei punteggi numerici (cfr.: Cons. St., sez. III, n. 4650 del 2016; Id., sez. V, n. 3911 del 2016; Id., n. 120 del 2016).
2.3.- Va, infine, respinta anche l’ultima delle doglianze sollevate.
La ricorrente si duole dell’avere la Commissione di gara attribuito alla propria offerta delle valutazioni dal contenuto errato, atteso che dalla semplice lettura delle stesse risulterebbe evidente che quella da essa prodotta superasse per quantità, qualità e specificità l’offerta dell’aggiudicataria.
Come rilevato anche dalla resistente e dalla controinteressata, il motivo attinge a profili tecnico-discrezionali non sindacabili in questa sede; secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, “le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle Commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica e come tali sono sottratte al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ovvero ancora salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione, non essendo sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il Giudice amministrativo non può sostituire – in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri – proprie valutazioni a quelle effettuate dall’autorità pubblica, quando si tratti di regole (tecniche) attinenti alle modalità di valutazione delle offerte” (Cons. di Stato, V, sent. n. 4942/2015).
Nel caso all’esame del Collegio, va rilevato che, con riguardo alla contestata valutazione della Commissione di gara, non si rinvengono macroscopici elementi di illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento di fatti, all’uopo rammentandosi che “la valutazione delle offerte tecniche costituisce espressione di un’ampia discrezionalità tecnica, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla Commissione giudicatrice, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta; pertanto, laddove i criteri di valutazione si presentino dettagliati per ottenere una pronuncia del giudice amministrativo sulla loro legittima applicazione ad opera della Commissione di gara, occorre, viepiù evidenziarne la manifesta incongruità” (cfr.: Cons. St., sez. III, 14 novembre 2017 n. 5258; Cass, sez. un., 12 maggio 2017 n. 11804).
A titolo esemplificativo, al solo fine di rappresentare l’insussistenza di profili ictu oculi apprezzabili d’inadeguatezza della valutazione, di evidenti vizi logici o errori di fatto, il Collegio osserva quanto segue:
– con riguardo all’applicazione del sotto-criterio di valutazione – C1), – “Varietà prodotti. Bevande calde/ bevande fredde/ snack dolci/ snack salati/ prodotti freschi/ prodotti cd. Food”. – , la ricorrente lamenta che, nonostante la sua offerta prevedesse n. 169 (centosessantanove) prodotti contro i 125 (centoventicinque) proposti dall’aggiudicataria Sigma S.rl., quest’ultima ha ricevuto dalla Commissione un coefficiente di 0,8, tale da eguagliare quasi totalmente quello (0,9) attribuito alla IVS S.p.a..;
– con riguardo al criterio di valutazione – c2) – “Presenza di prodotti per celiaci, diabetici ed intolleranti alimentari”, analogamente a quanto sopra riportato, nonostante avesse proposto 103 (centotre) prodotti contro i 22 (ventidue) di Sigma, in modo del tutto illogico, la commissione aveva attribuito a quest’ultima un coefficiente di 0,8, ovverosia un coefficiente pressoché pari a quello di 0,9 attribuito a IVS ITALIA;
– con riguardo al criterio di valutazione – b3) – “Diversificazione dei sistemi di pagamento (ponderazione – 3 punti) -, la IVS ITALIA aveva proposto tre modalità di pagamento in più rispetto a quelle offerte da Sigma S.r.l., ricevendo tuttavia un coefficiente quasi analogo a quello attribuito alla Sigma S.r.l..
Tanto premesso, come sopra rilevato, le valutazioni compiute dalla Commissione di gara sulle offerte tecniche sono espressione di discrezionalità tecnica, “sempre suscettibile di sindacato esterno nei profili dell’eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà“; a tal fine, è però necessario che parte ricorrente introduca in giudizio elementi che “sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente, e decisivo” (Ad. Plen. n. 8/2014) rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione.
Ciò premesso, il Collegio non ritiene che gli elementi sopra illustrati denuncino – alla luce delle censure di parte ricorrente – una non corretta disamina dei contenuti delle offerte ovvero una macroscopica inadeguatezza, illogicità o erroneità delle valutazioni formulate.
Segnatamente, parte ricorrente assume che la sola previsione di una maggiore varietà dei prodotti offerti avrebbe dovuto comportare l’attribuzione un punteggio nettamente superiore a quello attribuito all’aggiudicataria, laddove appare evidente che non solo il disciplinare prevedeva un criterio di valutazione incentrato esclusivamente sul profilo qualitativo dei prodotti indicati (art. 10), ma anche che tale criterio valutativo fosse ampliamente giustificato dalle caratteristiche del servizio oggetto dell’indetta procedura (fornitura per distributori automatici). Queste ultime, a causa delle modalità di erogazione del servizio, imponeva una limitata offerta di prodotti ai potenziali utenti, prodotti da selezionarsi, conseguentemente, in forza delle loro prevalenti caratteristiche qualitative.
Per tutte le ragioni sopra illustrate, il ricorso è infondato e pertanto va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;
Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della Fondazione Universitaria dell’Università di Salerno e della Sigma s.r.l. delle spese del presente giudizio, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00) per ciascuna parte, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] Riccio, Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Referendario, Estensore

Pubblicato il 19/06/2018