N. 00325/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00217/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 116 – 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 217 del 2018, proposto da:
[#OMISSIS#] Ardissino, rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], domiciliato presso l’indirizzo PEC indicato in atti
contro
Università degli Studi di Parma e Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliata in Bologna, via Guido Reni, 4
per l’annullamento
del provvedimento dell’Università degli Studi di Parma, in persona del Magnifico Rettore Prof. [#OMISSIS#] Andrei, protocollo 0119377, trasmesso a mezzo PEC del 20.06.2018, di diniego dell’istanza di accesso civico “generalizzato” ex art. 5 comma 2 del d.lgs. n. 33/2013, formulata dal dott. [#OMISSIS#] Ardissino e assunta al protocollo dell’amministrazione al n. 74242 del 25 maggio 2018;
del provvedimento del Responsabile della Prevenzione della corruzione e della Trasparenza dell’Università degli Studi di Parma, in persona del Titolare del potere sostitutivo dott.ssa [#OMISSIS#] Toldo, protocollo 0168634, trasmesso a mezzo PEC del 08.08.2018, di rigetto dell’istanza di riesame del diniego di accesso civico “generalizzato”, inviata dal dott. [#OMISSIS#] Ardissino a mezzo PEC in data 23.07.2018;
di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quelli sopra indicati, anche non conosciuti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Università degli Studi di Parma e di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2018 il dott. [#OMISSIS#] Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso depositato in data 26 settembre 2018 il dott. Ardissino ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti di diniego descritti in epigrafe, al fine di ottenere dall’amministrazione convenuta l’esibizione dei seguenti documenti amministrativi:
– documento (“compliance”) redatto dalla scuola di specialità di Malattie dell’Apparato Cardiovascolare dell’Università degli Studi di Parma ai fini dell’accreditamento di tale scuola per l’anno 2017;
– piano di adeguamento, presentato dall’Ateneo di Parma (anche per la Scuola di specializzazione in Malattie dell’apparato cardiovascolare – Dipartimento legge 240 – Medicina e Chirurgia) all’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica di cui all’art. 43, comma 1, del d.lgs. 368/1999, ai sensi dell’art. 8 comma 2 del D.M. 13.06.2017 n. 402, in forza del quale è stato concesso, con doc. Prot. 27192 del 06/10/2017, accreditamento provvisorio sino ad un massimo di due anni alla Scuola di Specializzazione in “Malattie dell’apparato cardiovascolare” presso la Struttura Azienda ospedaliera universitaria di Parma – Dipartimento chirurgico generale e specialistico.
In particolare, il ricorrente, che aveva chiesto l’accesso all’Azienda convenuta ex art. 5 co. 2 d.lgs. n. 33/2013 (cd. accesso civico “generalizzato”), ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto il profilo dell’errata interpretazione della normativa di riferimento.
L’amministrazione ha infatti respinto, sia in prima che in seconda istanza, la richiesta di accesso sulla base delle seguenti motivazioni:
– l’istanza non avrebbe potuto essere qualificata come istanza di accesso civico generalizzato (con inapplicabilità della relativa normativa di riferimento), non ravvisandosi, secondo l’amministrazione, nel contenuto dei documenti richiesti, alcuna connessione con gli interessi conoscitivi e le finalità pubbliche perseguite dal d.lgs. n. 33 del 2013, ovvero di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo di risorse pubbliche, e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”;
– a fronte di dati e documenti non correlati ad un interesse assimilabile a quello del cittadino “abilitato” dal d.lgs. n. 33/2013 al controllo del corretto uso delle risorse pubbliche, il ricorrente avrebbe dovuto formulare una richiesta di accesso ordinaria, ex art. 22 della L. n. 241/1990;
– si tratterebbe di atti di natura prettamente endoprocedimentale, messi a disposizione da altro ente (l’Osservatorio nazionale), al fine di consentire al Ministro competente un accertamento sul possesso dei requisiti per l’accreditamento delle Scuole di specialità;
– i dati ed elementi richiesti avrebbero rilevanza economica per strutture aziendali e sanitarie terze coinvolte, con la conseguenza che la loro conoscibilità incontrollata potrebbe essere fonte di responsabilità per l’Università.
Si è costituita l’amministrazione convenuta, che ha chiesto il rigetto del ricorso, e la causa è stata trattenuta in decisione ad esito della discussione nella camera di consiglio del 21 novembre 2018.
Il Collegio rileva, in via preliminare, che in data 19 ottobre 2018 l’Università di Parma ha depositato in giudizio alcuni documenti che, nella prospettazione della difesa erariale (così come verbalizzata nel corso dell’udienza di discussione), costituirebbero integrale evasione della domanda di accesso.
La difesa del ricorrente ha tuttavia eccepito (con dichiarazione anch’essa verbalizzata nel corso dell’udienza di discussione) che soltanto il documento di “compliance” sarebbe assimilabile ad uno dei due atti richiesti, mentre il documento n. 4 depositato nel fascicolo di causa dall’amministrazione non sarebbe in realtà il piano di adeguamento presentato dall’Ateneo di Parma (anche per la Scuola di specializzazione in Malattie dell’apparato cardiovascolare – Dipartimento legge 240 – Medicina e Chirurgia) all’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica.
In effetti, esaminando il documento n. 4 prodotto dall’amministrazione, il Collegio rileva innanzitutto che tale documento processuale è formato dai seguenti due atti:
– comunicazione al MIUR e all’Osservatorio nazionale per la formazione specialistica del 27 luglio 2017, a firma del Direttore della Scuola di Specializzazione di Malattie dell’apparato cardiovascolare;
– comunicazione del Rettore Vicario del 28 luglio 2017 in risposta alla richiesta dell’Osservatorio medico di dotarsi di un piano di adeguamento biennale.
Venendo poi all’esame del contenuto di tali atti, si osserva che gli stessi contengono le seguenti informazioni:
– impegno del Direttore della Scuola ad effettuare un piano di adeguamento;
– impegno del Rettore vicario “a sottoporre ai competenti organi accademici, provvedimenti volti a garantire i requisiti minimi di docenza richiesti per l’accreditamento delle scuole di specializzazione medica proposte”.
E’ evidente pertanto che il documento processuale prodotto dall’amministrazione è formato da due atti che attestano esclusivamente l’assunzione di impegni da assolvere in futuro ma che non costituiscono di per sé il piano di adeguamento richiesto dal ricorrente.
La materia del contendere è dunque da considerarsi cessata soltanto con riferimento alla domanda di accesso inerente il documento di “compliance”.
Nel merito, il Collegio deve preliminarmente individuare l’esatta portata dell’estensione concettuale del diritto di accesso civico generalizzato previsto dal d.lgs. n. 33 del 2013.
Si tratta cioè di stabilire se l’amministrazione, oltre ad opporre la sussistenza degli interessi “esterni” giuridicamente rilevanti previsti dall’articolo 5-bis di tale decreto legislativo, possa respingere la domanda di accesso generalizzato anche sul presupposto della non coincidenza tra l’interesse che sorregge l’istanza e l’interesse che deve sorreggere normativamente l’istanza di accesso civico generalizzato.
E poiché la domanda di accesso in questione è naturalmente – per la sua stessa essenza – sottratta dall’obbligo di una motivazione specifica, la non coincidenza tra interesse soggettivo e interesse normativamente richiesto potrebbe essere desunta, sempre secondo l’amministrazione, da un esame della natura dei dati richiesti.
La tesi esposta dall’Università convenuta si espone immediatamente a due obiezioni, una di carattere formale e una di carattere sostanziale.
Sotto il primo profilo (obiezione formale), le finalità dell’accesso civico generalizzato (“scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”) non sono quelle che devono sorreggere l’interesse del cittadino, ma quelle in base alle quali il cittadino può avere un accesso potenzialmente illimitato dei documenti amministrativi.
Da questo punto di vista, il disposto letterale dell’art. 5, comma 2 del d.lgs. n. 33 del 2013 è chiaro nel separare i due piani, in quanto lo scopo di favorire le forme di controllo non è altro che la ragione per cui il legislatore conferisce un diritto così ampio a tutti i cittadini. Si tratta di una tecnica legislativa, tipica dell’ordinamento sovranazionale, secondo cui la motivazione delle disposizioni contenute negli atti aventi valore di legge sono formalmente inserite nello stesso corpo normativo di riferimento.
Non è possibile però confondere e sovrapporre la motivazione della norma con il contenuto del diritto esercitato, perché così facendo si introdurrebbe surrettiziamente un limite ulteriore (non previsto dalla legge) rispetto a quelli codificati espressamente, riducendo peraltro di molto, come si vedrà, lo spazio di tutela accordato.
Sotto il secondo profilo (obiezione sostanziale), la rivoluzione copernicana introdotta dall’istituto del diritto di accesso generalizzato consiste proprio nell’eliminazione dei limiti di natura soggettiva (afferenti al controllo dell’interesse sottostante di cui è portatore il richiedente) propri del diritto di accesso ordinario o procedimentale disciplinato dalla L. n. 241/1990.
Reintrodurre tramite interpretazione non sorretta dal dato normativo un limite costituito dal controllo della finalità esercitata dal cittadino implica, da un lato, la creazione di un’importante barriera di natura soggettiva all’esercizio del diritto stesso (in aperto contrasto con la voluntas legis, secondo cui la regola è la conoscibilità dei documenti pubblici), dall’altro, la rimessione della valutazione di tale finalità all’esercizio di un’ampia discrezionalità da parte della stessa amministrazione procedente, in ragione della natura apertissima della formula di controllo operata, con sostanziale vanificazione del diritto accordato dal legislatore.
Tali obiezioni, a parere del Collegio, non sono superabili neanche rimarcando che, in caso di diversa interpretazione delle norme, il diritto di accesso generalizzato avrebbe di fatto resi inutili gli strumenti e i limiti previsti dagli artt. 22 e seguenti della L. n. 241/1990.
A prescindere dall’ovvia considerazione per cui il legislatore, nell’ottica di un ordinamento che si evolve e recepisce i cambiamenti della società, può liberamente decidere di passare da uno strumento di controllo sull’attività pubblica soggettivamente limitato ad una trasparenza piena (si consideri che tra la legge del 1990 e le norme del 2013 sono intercorsi 23 anni), resta una profonda autonomia di fondo tra i due istituti considerati.
Il diritto di accesso “tradizionale” risulta infatti l’unica strada percorribile laddove l’amministrazione opponga quale limite all’ostensibilità degli atti la sussistenza di interessi sensibili (pubblici o privati che siano) e la conoscenza dei documenti richiesti sia necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici del richiedente (art. 24, comma 7 della L. n. 241/1990).
Né è possibile sostenere seriamente che le finalità indicate dall’art. 5, comma 2 del d.lgs. n. 33 del 2013 debbano trovare diretta declinazione nella tipologia di documenti richiesti, innanzitutto perché è [#OMISSIS#] individuare un atto pubblico che, in un regime di trasparenza e democraticità delle istituzioni, debba restare interno e non conoscibile – al di fuori dei limiti di tutela riconosciuti agli interessi pubblici e privati “sensibili” -; d’altra parte, nelle stesse finalità valorizzate dall’amministrazione, per definire una linea ideale di separazione tra accesso garantito e accesso di “curiosità”, vi è anche la generica promozione della “partecipazione al dibattito pubblico”, concetto in cui è possibile far rientrare, in senso lato, l’ostensibilità di qualsiasi documento amministrativo.
Va da ultimo rilevato che risulta infondata, o quanto meno non opponibile al ricorrente in quanto generica e non suffragata da alcun dato oggettivo, anche l’argomentazione con cui l’Università di Parma, in sede di riesame interno, ha ritenuto non ostensibili gli atti richiesti, in quanto contenenti dati ed elementi con rilevanza economica per strutture aziendali e sanitarie terze coinvolte, la cui conoscibilità incontrollata potrebbe essere fonte di responsabilità per l’Università.
Non è stato specificato infatti né quale sarebbe il pregiudizio concreto derivante dalla diffusione di tali dati, né tanto meno quali sarebbero i peculiari interessi economici e commerciali da tutelare nel caso concreto.
Sussiste pertanto il diritto di accesso vantato dal ricorrente, con obbligo dell’Università di Parma di esibire all’avente diritto, entro trenta giorni dalla comunicazione nelle forme di legge della presente richiesta, il piano di adeguamento indicato nella richiesta di accesso.
Il Ministero convenuto deve invece essere considerato, in accoglimento di quanto eccepito dalla difesa erariale, privo di legittimazione passiva, dal momento che la domanda di accesso riproposta processualmente nel presente giudizio è stata formalmente respinta dalla sola Università di Parma – cui in effetti si sono esclusivamente indirizzate le contestazioni del ricorrente -, Università che, vale la pena ricordare, è un ente pubblico fornito di personalità giuridica autonoma.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza prevalente, e vanno liquidate dall’amministrazione universitaria in favore del ricorrente, nella misura indicata in dispositivo; la novità della questione esaminata e l’unitarietà della difesa erariale svolta giustificano invece la compensazione delle relative spese tra ricorrente stesso e Ministero convenuto.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
dichiara l’inammissibilità del ricorso nei confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, per difetto di legittimazione passiva;
accoglie parzialmente la domanda svolta nei confronti dell’Università di Parma e, per l’effetto, ordina all’amministrazione intimata l’esibizione del piano di adeguamento richiesto, come individuato in motivazione, nel termine di giorni trenta, decorrente dalla notificazione a cura di parte, ovvero dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
Dichiara cessata la materia del contendere per il resto.
Condanna l’Università convenuta alla rifusione delle spese processuali sostenute dal ricorrente nei suoi confronti, che liquida in complessivi € 1.000,00, oltre accessori di legge; compensa le restanti spese del giudizio tra ricorrente e Ministero convenuto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] Conti, Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] Lombardi, Primo Referendario, Estensore
Pubblicato il 28/11/2018

TAR Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 28 novembre 2018, n. 325

Università-Accesso civico generalizzato