TAR Lazio, Roma, Sez. III, 6 aprile 2020, n. 3807

Il giudizio di valore su cui è chiamata ad esprimersi la Commissione non è sindacabile nel merito, ove non manifestamente irragionevole, illogico, o erroneo in fatto. Laddove la Commissione, nel valutare gli indici qualitativi previsti dall’art. 4 del D.M. n. 120/2016, si sia espressa all’unanimità in maniera negativa, descrivendo in termini favorevoli al candidato l’apporto individuale fornito, la coerenza con i temi del settore disciplinare della richiamata disposizione e la continuità della produzione, ma manifestando, nel contempo, un apprezzamento negativo sui due decisivi criteri di cui alla lettera c) (qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo) e alla lettera f) (rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi) dell’art. 4 del D.M. n. 120/2016 occorre tenere conto di quanto segue.
Laddove il giudizio collegiale e i giudizi individuali, in particolare, siano compatti nell’escludere il decisivo parametro della “elevata qualità” e  della “rilevanza” senza che dall’impugnativa emergano argomentazioni convincenti in senso contrario, una volta escluse le inammissibili contestazioni nel merito degli apprezzamenti espressi, su cui il ricorso si diffonde ma che non possono essere oggetto del sindacato di questo Giudice, in quanto materia riservata all’Amministrazione, in assenza di macroscopiche illogicità e/o errori di fatto (rimasti, invero, indimostrati dal ricorrente), il ricorrente può contestare le singole valutazioni qualitative espresse dalla Commissione (relative a ciascun indice previsto dall’art. 4 del D.M. n 120/2016), solo rapportandole al giudizio nella sua interezza. Se anche, infatti, a titolo esemplificativo, viene riconosciuta la coerenza delle pubblicazioni presentate dal candidato, rispetto alle tematiche del settore concorsuale, resta comunque negativo il giudizio della Commissione in ordine alla qualità della produzione scientifica: valutazione, quest’ultima, idonea a motivare l’esito negativo. 

Pubblicato il 06/04/2020
N. 03807/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00323/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 323 del 2018, proposto da: 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35/b; 
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per l’annullamento
previa adozione di idonee misure cautelari: 
dei giudizi (collegiale ed individuali) di “non abilitazione” espressi nei confronti del ricorrente dalla Commissione per la valutazione dei candidati al conseguimento della abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore di I e II Fascia per il settore concorsuale “11/D1-PEDAGOGIA E STORIA DELLA PEDAGOGIA” (Terzo Quadrimestre – I Fascia) e pubblicati on line in data 3.11.2017 all’indirizzo https://asn16.cineca.it/pubblico/miur/esito/11/D1/1/3; 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2020 il dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
E’ sottoposta all’esame del Collegio la questione del mancato riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale nei confronti del ricorrente, nella peculiare procedura prevista dall’art. 16 della legge n. 240 del 30 dicembre 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, del personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario). Tale procedura è disciplinata anche dal regolamento attuativo, approvato con d.P.R. n. 222 del 14 settembre 2011, come modificato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal regolamento recante criteri e parametri per la valutazione, oggetto di decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016, oltre che dal bando di selezione.
L’impugnativa richiede alcune annotazioni preliminari, circa i limiti di sindacabilità degli atti che siano, come quelli in esame, espressione di discrezionalità tecnica nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo; in rapporto a tali giudizi – resi peraltro nell’ambito di procedure di esame a carattere abilitativo e non concorrenziale – non può non sottolinearsi l’estrema difficoltà di un sindacato giurisdizionale non debordante nel merito (di per sè insindacabile) delle scelte compiute dall’Amministrazione, sussistendo di norma, per giudizi appunto di valore, margini di discrezionalità particolarmente ampi, rimessi sia alla sensibilità che all’esperienza, nonché all’alta specializzazione dei docenti, chiamati a far parte della commissione esaminatrice.
Non possono essere trascurate, tuttavia, ulteriori circostanze, attinenti sia all’evoluzione dei principi affermati dalla giurisprudenza, in tema di giudizio di legittimità su atti che siano espressione di discrezionalità tecnica, sia alla peculiare disciplina, dettata in materia di abilitazione scientifica nazionale, istituita per attestare la qualificazione dei professori universitari di prima e di seconda fascia, cui potranno essere successivamente affidati – con la procedura di cui all’art. 18 della citata legge n. 240 del 2010 – incarichi di docenza.
Sotto il primo profilo, infatti, la cognizione del Giudice Amministrativo ha subito nel corso degli anni una significativa evoluzione, fino a ritenere censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità della disciplina tecnica di riferimento, quando non appaiano rispettati parametri, criteri e procedimenti tecnici consolidati e di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia (esattamente in termini: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201); resta fermo tuttavia che l’indagine deve limitarsi all’attendibilità delle valutazioni effettuate, con possibile eccesso di potere giurisdizionale qualora l’indagine del giudice si estenda all’opportunità o alla convenienza dell’atto (ove si tratti di discrezionalità amministrativa), o al merito di scelte tecniche opinabili (ove si tratti di c.d. discrezionalità tecnica), con oggettiva sostituzione della volontà dell’organo giudicante a quella dell’Amministrazione competente in materia (Cass., SS.UU., 5 agosto1994, n. 7261).
Per quanto riguarda la disciplina vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha introdotto parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno da tali parametri e, in caso di positivo riscontro degli stessi, circa l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata, per negare il titolo abilitante a soggetti, che, per titoli professionali e produzione pubblicistica, risultino, in effetti, già inseriti nel settore scientifico di riferimento.
Nel citato regolamento n. 120 del 2016 si richiede in particolare, all’art. 5, che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso; detto candidato, inoltre, deve superare almeno due su tre “valori soglia” –rapportati al numero di libri, numero di pubblicazioni in assoluto e su determinate categorie di riviste – relativi alla produzione scientifica presente su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “D” reg. cit); conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere gli almeno tre titoli di cui sopra, ottengano (art. 6 reg. cit.) una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le cui pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). Ulteriori precise disposizioni indicano il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.
Nel caso di specie, l’abilitazione scientifica nazionale è stata negata all’unanimità per il settore disciplinare 11/D1 – Pedagogia e Storia della Pedagogia, I^ fascia, nonostante l’accertato possesso di nove titoli curriculari, dei dieci selezionati dalla Commissione, ed il raggiungimento di tutti e tre i valori-soglia di cui all’allegato “D” al DM. n. 120 del 2016, punti nn. 2 e 3 (rientrando la Pedagogia tra i settori non bibliometrici). Nel giudizio collegiale, la Commissione ha disconosciuto l’abilitazione al -OMISSIS-poiché non ha integrato il terzo autonomo parametro soggettivo della “elevata qualità” delle pubblicazioni, in particolare, ad avviso dei commissari, il candidato “non ha ancora raggiunto quel livello di eccellenza che è richiesto per l’abilitazione all’ordinariato: non si distingue ancora, in modo eminente, per originalità, ampiezza di visione, solidità di impianto e carattere innovativo. Manca una visione complessiva della pedagogia assunta sotto il profilo epistemologico.”. 
Nella motivazione del giudizio collegiale si legge, altresì, che:
“Le pubblicazioni presentate consistono in 5 contributi in volumi, 5 articoli in rivista, 4 monografie, 1 Curatela, tulle pertinenti con il S.C. 11/01, ricomprendente M-PED/01 e M-PED/02. I suoi lavori, collocati in sedi editoriali adeguate, si concentrano su luoghi oggi molto frequentati dalla pedagogia italiana: intercultura, multiculturalità, razzismo, migrazioni, inclusione, docenti da attrezzare per la difficile scuola del nuovo alfabeto. Tali tematiche non sono sempre esplorate, sullo stretto piano pedagogico, con una padronanza criticamente giustificata delle diverse prospettive epistemologiche e metodologiche esistenti e con un grado di profondità e completezza delle teorie e degli autori in campo. Sebbene la scrittura del candidato sia apprezzabile, ciò che manca e una struttura culturale solida che permetta di iscriverla entro un quadro di piena storicità critico-pedagogica. Un lavoro certamente avviato, ma che necessita di visibile compimento per poter accedere ad una “piena maturita” scientifica.
Nel suo complesso, dunque, gli studi presentati non restituiscono una rigorosa, robusta e articolata visione della Pedagogia generale, colta nei suoi paradigmi scientifici fondativi e considerata nelle articolazioni critiche del suo discorso.
Alla luce delle valutazioni di cui sopra e, dopo approfondito esame del profilo scientifico del candidato [….], la Commissione, all’unanimità, ritiene che il candidato non presenti complessivamente le pubblicazioni tali da dimostrare una posizione riconosciuta nel panorama nazionale e internazionale della ricerca, rispetto alle tematiche scientifiche affrontate.[…]”.
Le conclusioni finali sopra riportate sono contestate nel ricorso introduttivo per i seguenti motivi:
I. Violazione e/o falsa applicazione di legge: dell’art. 3, del D.M. n. 120/2016; del Bando (art. 5, comma 5); del D.P.R. n. 95/2016 (art. 4 comma 1 e 8 comma 6); della legge n. 240/2010, art. 16, comma 3) secondo cui l’abilitazione è attribuita con “motivato giudizio” basato sulla valutazione delle “pubblicazioni” e dei titoli “presentati” attestanti per la funzione di I^ Fascia il raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire “una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca”;
II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 8, del D.P.R. n. 95/2016 per mancata sintesi dei giudizi individuali in quello collegiale; 
III. Violazione dell’art. 4 della D.M. n. 120/2016 per omessa ponderazione reciproca dei criteri e parametri per la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche nonché per applicazione di criteri diversi da quelli approvati dalla Commissione nella seduta dell’11 novembre 2016; 
IV. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90, anche con riferimento all’art. 97 Cost. per insufficienza della motivazione con particolare riferimento alla prescritta valutazione analitica delle singole “pubblicazioni” e dei singoli “titoli” anche in reciproca connessione ai fini dell’accertamento della complessiva maturità scientifica del candidato; 
V. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di imparzialità. Difetto di istruttoria, illogicità, insufficienza ed apoditticità della motivazione.
Parte ricorrente, tra gli altri rilievi mossi alla valutazione della Commissione, eccepisce che il livello di “eccellenza” testualmente preteso dalla Commissione (v. giudizio collegiale sopra trascritto) non rientra tra quelli elencati dall’art. 4 del D.M. n. 120 del 2016 (che detta i criteri di valutazione applicabili dalle Commissioni ASN); che lo studioso ha introdotto e sviluppato in Italia i filoni di ricerca sulle tematiche della “resilienza” e della “pedagogia dell’emergenza”, il che renderebbe immotivato il negativo apprezzamento della Commissione sull’originalità delle pubblicazioni; che queste hanno ricevuto apprezzamenti e valutazioni elevate in altri contesti ufficiali (come nell’ultima Valutazione VQR). 
Il MIUR si è costituito con comparsa di stile.
Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2020 la causa, dopo la discussione, è stata assunta in decisione. 
Il Collegio ritiene il ricorso infondato.
Il giudizio collegiale (sopra ampiamente trascritto) e i giudizi individuali costituiscono, infatti, espressione della discrezionalità tecnica di cui dispone la Commissione, quale parte pubblica investita dei poteri necessari all’espletamento dell’attività valutativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1662/2017; Sez. IV, n. 5016/2016; Sez. VI, n. 871/2011; Id. n. 5880/2010; T.A.R. Lazio-Roma, I sez., n. 4237/2013).
I giudizi individuali unitamente al giudizio collegiale, esprimono conformi valutazioni negative, circa i requisiti qualitativi di cui all’art. 4 del D.M. n. 120/2016. In particolare, le pubblicazioni presentate, per quanto è dato leggere in tutti i giudizi individuali dei cinque commissari, oltre che nel giudizio collegiale conclusivo, manifestano una qualità della produzione scientifica non ancora adeguata; “…non sempre si distingue per originalità e carattere innovativo. Inoltre, manca una visione complessiva della pedagogia assunta sotto il profilo eminentemente epistemologico.[…] Tenuto conto delle caratteristiche specifiche del settore concorsuale 11/D1 e dei settori scientifico-disciplinari M-Ped/01 e M-Ped/02 in esso compresi, giudico non ancora abbastanza rilevanti le pubblicazioni presentate” (giudizio del -OMISSIS-; analoghi al riguardo sono gli altri quattro giudizi dei commissari). Per altro commissario (-OMISSIS-) “…manca, a parere di chi scrive, una struttura culturale solida che permetta di iscrivere questi fenomeni entro un quadro di piena storicità critico-pedagogica. Un lavoro certamente avviato, ma che necessita di visibile compimento per poter accedere ad una “piena maturità” scientifica. Nonostante la continuità della produzione, dunque, non ritengo ancora soddisfacente la qualità della ricerca e poco evidente il rigore metodologico. C’e ancora da lavorare per una vera originalità e per una riconoscibilità dei suoi lavori da parte della comunità scientifica.”.
La valutazione del livello qualitativo dei contributi costituisce, invero, ulteriore elemento di motivazione del diniego di abilitazione la quale, sulla base della normativa del D.M. n. 120 del 2016 sopra riportata (v. in part. art. 4), richiede necessariamente – oltre ai due pilastri “oggettivi” del possesso di almeno tre titoli tra quelli selezionati e del raggiungimento di almeno tre valori soglia nella produzione scientifica di settore – anche il “pilastro qualitativo” attestato da pubblicazioni che siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, nei termini definiti dall’Allegato “B” al medesimo regolamento (secondo cui “si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). La valutazione negativa sotto quest’ultimo criterio – in base al quale la Commissione ha espresso quello che è un tipico giudizio di valore – costituisce dunque ragione sufficiente ed autonoma per pervenire ad un giudizio finale negativo, nonostante il pieno possesso, da parte del ricorrente, dei due citati pilastri “quantitativi” (oltre che del riconoscimento della continuità della sua produzione scientifica e della riconoscibilità del contributo individuale nei lavori in collaborazione).
I profili di valutazione sopra evidenziati ricorrono in tutti i giudizi dei commissari, ove si legge, tra l’altro, che: “la qualità della produzione scientifica di -OMISSIS- è perciò, nell’insieme, poco elevata: non si distingue per originalità, rigore metodologico e carattere innovativo, pur mostrando apprezzabile continuità sotto il profilo temporale. La collocazione editoriale dei prodotti scientifici è sufficientemente adeguata; delle 15 pubblicazioni presentate, 5 sono monografie (di cui 1 curatela; 1 monografia è stata redatta a quattro mani), 5 sono saggi in volume, 5 sono articoli in rivista scientifica di fascia A per il settore concorsuale 11/D1 (di cui 2 in lingua inglese)”.
La Commissione, in definitiva, valuta i prodotti negativamente sul piano della qualità in rapporto al livello di maturità che è richiesto per un professore universitario di I fascia che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, lett. a), D.M. 120/2016, deve dimostrare  “la piena maturità scientifica […], attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca…”.
Nei suoi giudizi la Commissione, oltre a dimostrare l’unanime convinzione dei suoi componenti che si tratta di pubblicazioni che non raggiungono il livello qualitativo necessario alle funzioni di docente ordinario, riporta vari riferimenti sintetici alle varie tematiche trattate dal candidato (che sono menzionate nei giudizi) e manifesta, nei 5 commissari, differenti sfumature di valutazione, elementi che, ad avviso del Collegio, sono sintomatici di una disamina seria, da parte dell’organo di valutazione, del materiale sottoposto al suo vaglio (non essendo pretendibile per intuitive ragioni, in relazione ad una procedura ASN assai impegnativa per quantità e qualità del materiale da esaminare, una motivazione del giudizio analitica, “titolo per titolo” e “articolo per articolo”).
Come già accennato, il giudizio di valore su cui è chiamata ad esprimersi la Commissione, non è sindacabile nel merito, ove non manifestamente irragionevole, illogico, o erroneo in fatto. Nel caso di specie la Commissione, nel valutare gli indici qualitativi previsti dall’art. 4 del D.M. n. 120/2016, si è espressa all’unanimità in maniera negativa, descrivendo in termini favorevoli al candidato l’apporto individuale fornito, la coerenza con i temi del settore disciplinare della richiamata disposizione e la continuità della produzione, ma manifestando, nel contempo, un apprezzamento negativo sui due decisivi criteri di cui alla lettera c) (qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo) e alla lettera f) (rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi) dell’art. 4 del D.M. n. 120/2016.
Il giudizio collegiale e i giudizi individuali, sono stati compatti nell’escludere il decisivo parametro della “elevata qualità” e quello della “rilevanza” senza che dall’impugnativa emergano argomentazioni convincenti in senso contrario, una volta escluse le inammissibili contestazioni nel merito degli apprezzamenti espressi, su cui il ricorso si diffonde ma che non possono essere oggetto del sindacato di questo Giudice, in quanto materia riservata all’Amministrazione, in assenza di macroscopiche illogicità e/o errori di fatto (rimasti, invero, indimostrati dal ricorrente). 
Le contestazioni rivolte alle singole valutazioni qualitative espresse dalla Commissione (relative a ciascun indice previsto dall’art. 4 del D.M. n 120/2016), inoltre, debbono essere rapportate al giudizio nella sua interezza. Se anche, infatti, a titolo esemplificativo, viene riconosciuta la coerenza delle pubblicazioni presentate dal candidato, rispetto alle tematiche del settore concorsuale, resta comunque negativo il giudizio della Commissione in ordine alla qualità della produzione scientifica: valutazione, quest’ultima, idonea a motivare l’esito negativo. 
Nella situazione in esame il Collegio non ravvisa, in senso contrario, argomentazioni convincenti: i commissari risultano, infatti, concordi e coerenti nel ritenere la produzione scientifica del candidato non caratterizzata da “elevata qualità” anche in relazione alla prevalente coerenza con le tematiche del settore concorsuale, alla tipologia di opere presentate, alla collocazione editoriale e alla significatività rispetto al settore scientifico psichiatrico.
Nei ricordati limiti entro cui può effettuarsi il sindacato di legittimità sugli atti discrezionali, non si ravvisano pertanto elementi tali da evidenziare vizi funzionali, o di violazione di legge, nei termini dedotti nell’impugnativa.
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere respinto; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio stesso ritiene equo disporne la compensazione, tenuto conto dell’assenza di difese di merito da parte dell’Amministrazione (che si è limitata alla produrre una comparsa di stile).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. 
Dichiara compensate interamente tra le parti le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona del ricorrente.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#]

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.