N. 11644/2021 REG.PROV.COLL.
N. 05411/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5411 del 2021, proposto da
Lav, Lega Anti Vivisezione Onlus Ente Morale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della Salute, Università degli Studi Parma, Università degli Studi Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
– del provvedimento con cui il Ministero della Salute, Direzione Generale della Sanità Animale e dei Farmaci Veterinari, ha negato il diritto di accesso ai documenti ed atti richiesti dalla LAV avente ad oggetto: “Richiesta di accesso [#OMISSIS#] atti ai sensi dell’art.22 della L.241/90 da parte del [#OMISSIS#] della Lega Antivivisezione [#OMISSIS#] Felicetti” prot. DGSAF n. 0009562 del 16.04.2021 ricevuto a mezzo PEC in data 16.04.2021;
– di ogni atto connesso e/o consequenziale ancorché allo stato non cognito.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Università degli Studi Parma e di Università degli Studi Torino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 9 novembre 2021 la dott.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Questi i fatti di cui è causa.
In data 16 marzo 2021, la LAV ha presentato al Ministero della salute istanza di accesso, ai sensi dell’articolo 22 e seguenti della Legge 241 del 1990, ai seguenti dati, documenti e informazioni:
“- Copia del report n. IV sullo stress semestrale dei mesi da settembre a marzo 2021 inviato dall’Università di Parma al Ministero della Salute in ossequio alle prescrizioni del Consiglio Superiore di Sanità e dell’autorizzazione al progetto;
– Copia degli ulteriori rapporti periodici e frequenti che l’Università di Parma ha inviato dalla data della sentenza, 8 febbraio 2021 ad oggi al Ministero della Salute al fine di rispettare le prescrizioni del Consiglio di Stato che testualmente prevedono: <>”.
Il Ministero ha negato l’accesso – previa acquisizione della motivata opposizione dell’Università degli Studi di Parma, che sta curando la sperimentazione, unitamente alla Università di Torino – sulla base delle considerazioni che possono essere così sintetizzate: la richiesta sarebbe meramente esplorativa, non avendo la LAV esplicitato la concretezza e attualità dell’interesse sotteso alla domanda; l’istanza sarebbe generica, sia sotto il profilo dei documenti richiesti, sia sotto quello del labile interesse all’ostensione, atteggiandosi l’indeterminatezza della domanda ad un sostanziale controllo generalizzato sull’attività amministrativa.
La LAV, con ricorso notificato l’11 [#OMISSIS#] 2021, ha chiesto al Tribunale adito “di accogliere il presente ricorso e consentire l’esercizio del diritto di accesso alla LAV; per l’effetto conformativo della sentenza, ordinare al Ministero di esibire i documenti richiesti”.
Si è costituito il Ministero, contestando tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto e concludendo per la reiezione del ricorso.
In sintesi, assume di aver tenuto in adeguata considerazione l’opposizione dell’Università di Parma – ma produce in atti solamente la nota con cui l’Università trasmette il diniego e non anche il diniego allegato alla stessa.
Deduce – per la prima volta in questa sede – che gli atti di cui si chiede l’accesso non esisterebbero.
Sostiene che i report semestrali sarebbero strumenti che consentono al Ministero di esercitare la vigilanza, quale autorità competente, sullo svolgimento dei progetti di ricerca nel rispetto della normativa di settore, e, in quanto tali, sarebbero sottratti al diritto di accesso sulla base di quanto disposto dal D.M. 31 luglio 1997, n. 353, “Regolamento recante norme per l’individuazione dei documenti di competenza del Ministero della sanità sottratti al diritto di accesso”, adottato ai sensi dell’art. 24, co. 2, della L. n. 241/1990 e dell’art.8 del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352. In particolare, verrebbe in rilievo l’art. 3, co. 1, lett. m) del D.M. citato, laddove esclude dal diritto di accesso “la documentazione riguardante inchieste ispettive ovvero indagini sull’attività degli uffici, dei singoli dipendenti, o sull’attività di enti pubblici e privati su cui questa Amministrazione esercita forme di vigilanza”. Inoltre, il diniego di accesso si fonderebbe anche sull’art. 3, co. 1, lett. o) del D.M. citato, laddove, in relazione all’esigenza di salvaguardare la riservatezza di persone, gruppi e imprese, si prevede la sottrazione all’accesso di categorie di documenti relativi “all’attività di studio, professionale, industriale (ivi incluse le fasi di analisi, ricerca, sperimentazione e produzione), nonché alla situazione finanziaria, economica e patrimoniale di persone, gruppi e imprese comunque utilizzata ai fini dell’attività amministrativa”. Anche queste motivazioni sono formulate per la prima volta in questa sede.
Alla [#OMISSIS#] di consiglio del 9 novembre 2021 la causa è stata introitata per la decisione.
2. Il ricorso è fondato e deve essere accolto nei limiti e con le modalità che si vengono ad illustrare.
3. Giova premettere che l’art. 22 della legge 241/1990 prescrive che: “1. Ai fini del presente capo si intende: a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi; b) per “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso; c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza; d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale; e) per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. 2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. 3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6. 4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, [#OMISSIS#] quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono. 5. L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante [#OMISSIS#] previsione dell’articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del [#OMISSIS#] della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale. 6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere”.
Ai sensi del successivo art. 24: “1. Il diritto di accesso è escluso: a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801 , e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo; b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi. 2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti [#OMISSIS#] loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1. 3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” … “6. Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:” … “ d) quando i documenti riguardino la [#OMISSIS#] privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento [#OMISSIS#] interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono” … “7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel [#OMISSIS#] di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’ articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in [#OMISSIS#] di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la [#OMISSIS#] sessuale”.
4. Ciò premesso, in disparte la questione relativa alla motivazione postuma del diniego de quo – per giurisprudenza pacifica inammissibile, come riaffermato da [#OMISSIS#] dal TAR Napoli con la decisione n. 5428 del 2021 [#OMISSIS#] quale si legge che “l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto è ammissibile solo se effettuata mediante adozione di un autonomo provvedimento che intervenga all’esito di una rinnovata istruttoria. Deve, invece, ritenersi inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi, in quanto la motivazione costituisce contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” – ritiene il Collegio che il ricorso è fondato e deve essere accolto per le ragioni che si vengono ad illustrare.
5. Con il primo motivo, viene dedotta la violazione degli artt. 1, 2, 22 e ss. legge 241 del 7.08.1990 ed in particolare la insussistenza dell’interesse diretto, concreto e attuale in capo alla LAV.
La censura è fondata.
Si osserva innanzitutto che, secondo orientamento giurisprudenziale pacifico, nell’interpretazione dell’art. 22 l. n. 241/1990, e specificamente in tema di legittimazione, occorre fare riferimento al carattere strumentale del diritto all’accesso, consentito soltanto a coloro ai quali gli atti si riferiscono direttamente o indirettamente e, comunque, solo laddove essi se ne possano avvalere per tutelare una posizione giuridicamente rilevante. In particolare, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), occorre la sussistenza di una situazione giuridicamente tutelata e, in collegamento a questa, un interesse diretto, concreto e attuale collegato al documento al quale è chiesto l’accesso. La legittimazione all’accesso [#OMISSIS#] atti della p.a. va riconosciuta, pertanto, a chiunque possa dimostrare che gli atti oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, anche indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, e può riguardare anche documenti di natura privatistica quali gli accordi, purché concernenti attività di pubblico interesse (ex multis: C. di St. n. 8543/2020).
Ancora, la giurisprudenza amministrativa ha stabilito che il diritto di accesso [#OMISSIS#] atti amministrativi rappresenta una situazione attiva meritevole di autonoma protezione ex se, indipendentemente, cioè, dalla pendenza e dall’oggetto di una controversia giurisdizionale (ex multis: TAR Puglia Lecce, n.225/2021).
Orbene, come rilevato anche dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1186/2021, “è sufficiente leggere lo Statuto della L.A.V. per verificare che si tratta di associazione che ha per fine la liberazione animale, l’affermazione dei diritti degli animali non umani e la loro protezione, alla zoomafia e la difesa dell’ambiente. Si batte per l’abolizione della vivisezione, della pesca, della caccia, delle produzioni animali, dell’allevamento, del commercio, degli spettacoli con animali e dell’utilizzo di qualsiasi essere vivente (art. 2 dello Statuto). Tale essendo lo scopo statutario della Lega, le questioni dedotte in giudizio – che, contrariamente a quanto affermano le Amministrazioni resistenti, sono tutt’altro che generiche – sono volte alla tutela della salute degli animali e non sono un “manifesto politico” finalizzato alla mera diffusione dei propri orientamenti in materia di benessere del mondo animale”.
Pertanto, l’interesse della LAV a conoscere i report di cui in epigrafe è radicato nel fatto che essa, da Statuto, si occupa di diritti degli animali e della loro salvaguardia, e conseguentemente è particolarmente interessata alla cura e gestione sanitaria di animali protetti, nonché alla loro tutela nell’ambito di progetti con sperimentazione animale come nel [#OMISSIS#] che ci occupa.
In conclusione, si ritiene che l’istante sia titolare dell’interesse diretto attuale e concreto di cui all’art. 22 della legge 241/1990
6. Con il secondo motivo, viene censurato l’eccesso di potere per disparita di trattamento, ingiustizia manifesta e contraddittorietà con precedenti comportamenti e determinazioni.
Anche questa doglianza è fondata.
Invero, come rilevato dalla ricorrente, il Ministero della Salute ha già consentito l’ostensione in casi analoghi.
Segnatamente, la LAV in data 31 gennaio 2020 ha presentato istanza di accesso [#OMISSIS#] atti ex art.22 e ss. della legge 241/90 proprio per ricevere la “prima relazione sulle condizioni di stress rilevate sui primati non umani [#OMISSIS#] le singole fasi del progetto” e in data 2 marzo 2020 l’istanza è stata accolta dal Ministero della Salute “valutati gli interessi sottesi al [#OMISSIS#] in esame” al fine della tutela dei propri interessi giuridici.
Ancora, il Ministero ha osteso anche gli atti oggetto di ulteriore istanza di accesso da parte della LAV, sempre relativa al progetto macachi, e precisamente tutti gli identificativi, delle certificazioni e della documentazione degli animali relativi al progetto di ricerca in oggetto.
Pertanto, il diniego oggetto di gravame si [#OMISSIS#] in aperta contraddizione con la precedente fase procedimentale dell’Amministrazione, che proprio in riferimento alla complessa vicenda relativa al progetto di sperimentazione de quo relativo ai primati non umani, ha sempre fornito tutta la documentazione, indipendentemente alla strumentalità o meno della difesa in giudizio.
7. Con il terzo motivo, viene dedotta l’illegittimità del provvedimento de quo [#OMISSIS#] parte in cui afferma che: “Il carattere esplorativo dell’istanza emerge anche dalla circostanza che la stessa si riferisce a dati ed informazioni relative ad atti di cui non si conosce neppure con certezza la effettiva sussistenza, considerato anche il breve periodo intercorso tra la pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 1186/2021 (8 febbraio 2021) e la presentazione dell’istanza di accesso (16marzo 2021) definito il precedente contenzioso con la citata sentenza del Consiglio di Stato, che si è espresso sul rispetto dei parametri normativi europei e nazionali del progetto di ricerca oggetto dell’accesso documentale, non può prospettarsi un nuovo accesso “difensivo” ex art. 24, co. 7, L. 241/1990”.
In realtà l’istanza ha ad oggetto le relazioni semestrali sullo stress che sono state oggetto di particolare interesse da parte del Consiglio di Stato nell’ambito di un percorso processuale in cui LAV è stata ed è tuttora parte attiva e per i quali ha imposto all’Università di Parma maggiori e più stringenti prescrizioni.
Segnatamente, i [#OMISSIS#] di Palazzo [#OMISSIS#], con la citata sentenza n. 1186/2021, hanno subordinato l’autorizzazione al progetto “Meccanismi anatomo-fisiologici soggiacenti il recupero della consapevolezza visiva [#OMISSIS#] scimmia con cecità corticale” all’“obbligo imprescindibile, che fa capo all’Università di Parma di effettuare e depositare rapporti periodici e frequenti, che includano – considerato che i macachi hanno una intelligenza sviluppata – gli aspetti di competenza dell’etologo, e che si soffermino anche sulle condizioni di stress e di possibile interazione tra specie animali che basano uno dei cardini della loro esistenza sulla interazione reciproca”.
Con la predetta decisione è stato altresì rilevato che “i report da effettuare devono cioè attestare che, nonostante le pratiche condotte sui macachi, è rispettato il “benessere animale” di cui all’art. 13 del vigente Trattato europeo”; senza dimenticare che le relazioni sullo stress sono condizione di validità dell’autorizzazione al progetto di ricerca.
Pertanto anche questo motivo di ricorso deve essere accolto.
8. Per completezza, in relazione alle difese svolte dall’Amministrazione nelle memorie depositate nel corso di giudizio, si evidenzia innanzitutto che gli atti oggetto di ostensione sono stati specificamente individuati.
In relazione, poi, al tentativo di giustificare il diniego in esame assumendo – per la prima volta in questa sede, dunque con inammissibile motivazione postuma – che i documenti richiesti rientrerebbero fra quelli formati dallo stesso Ministero della Sanità, e quindi sarebbero sottratti all’accesso sulla base del D.M.31 luglio 1997, n.353, si evidenzia che gli articoli indicati a sostegno di tale ricostruzione sono del tutto inconferenti [#OMISSIS#] fattispecie in esame.
9. In conclusione, il ricorso deve essere accolto. La LAV dovrà, quindi, procedere all’ostensione dei report indicati in epigrafe nel [#OMISSIS#] di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso ex art. 116 c.p.a, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo dell’intimata amministrazione di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso di cui trattasi nel [#OMISSIS#] di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente
decisione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] di consiglio del giorno 9 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#]
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Referendario, Estensore
L’ESTENSORE [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
IL [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
IL SEGRETARIO
Pubblicato il 11/11/2021

TAR Lazio, sez. III quater, 11 novembre 2021, n. 11644

Sperimentazione animale, accesso agli atti, legittimazione