Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 aprile 2016, n. 1618

In mancanza di elementi certi che facciano emergere l’esistenza di una figura sintomatica dell’eccesso di potere, non è consentita la sovrapposizione di valutazioni giudiziali a quelle amministrative.

N. 01618/2016REG.PROV.COLL.
N. 04905/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4905 del 2012, proposto da: 
Pietrangeli [#OMISSIS#], rappresentata e difesa dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via [#OMISSIS#] Cerbara, 64; 
contro
Inail-Istituto Superiore per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] Pontone, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via IV Novembre, 144; Ispesl-Istituto Superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro; 
nei confronti di
Papacchini [#OMISSIS#], rappresentata e difesa dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale XXI Aprile, 11; [#OMISSIS#] Tomao, rappresentata e difesa dall’avvocato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via [#OMISSIS#] Pitre’, 13; 
Vonesch [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], non costituite in giudizio; 
per la riforma
della sentenza 10 gennaio 2012, n. 184 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione III-quater.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di Inail-Istituto superiore per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e di Papacchini [#OMISSIS#] e Tomao [#OMISSIS#];
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2015 il Cons. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti gli avvocati [#OMISSIS#], [#OMISSIS#], in dichiarata delega di Pontone, [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#].
FATTO e DIRITTO
1.– La dott.ssa Pietrangeli [#OMISSIS#], dipendente di ruolo dell’Ispesl – Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro, con il profilo di ricercatore, ha partecipato al concorso indetto ai sensi dell’art. 64 CCNL 1998/2001 relativo alle opportunità di sviluppo professionale degli enti che rilevavano situazioni di anomala carenza per il personale da oltre dodici anni nei livelli II e III, da attuare mediante procedure concorsuali riservate ai ricercatori o tecnologi dell’ente. In particolare, la dott.ssa Pietrangeli ha partecipato al predetto concorso per un posto di ricercatore area biologia, collocandosi al quinto posto con punti 47,77, mentre la vincitrice, dott. Papacchini, ha riportato punti 50,58.
L’interessata ha impugnato, pertanto, gli esiti della procedura innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, evocando in giudizio le controinteressate, dott.sse Papacchini, Tomao, [#OMISSIS#] e Vonesch, e adducendo molteplici illegittimità riproposte in sede di appello.
2.– Il Tribunale, con sentenza 10 gennaio 2012, n. 184, ha rigettato il ricorso.
3.– La ricorrente in primo grado ha proposto appello per i motivi indicati nei successivi punti.
3.1.– Si sono costituite in giudizio le controinteressate dott.sse Papacchini e Tomao.
3.2..– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 3 dicembre 2015.
4.– L’appello è in parte fondato e in parte infondato.
5.– Con il primo motivo, articolato in ulteriori censure, l’appellante assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui, condividendo le determinazioni dell’amministrazione, non ha assegnato il punteggio previsto per il sottotitolo «attività professionale svolta».
5.1.– In relazione ai titoli AS1-AS2 (AS1, «dichiarazioni del Responsabile del Dipartimento di medicina sperimentale e patologia del Policlinico Umberto I, attestanti l’attività svolta presso la Cattedra di Igiene dell’Università La Sapienza», e, AS2, «conferimento di incarico di organizzazione e sviluppo del settore di ricerca mutagenesi ambientale presso la medesima Cattedra»), essi non sono stati valutati sul presupposto che gli stessi sono stati valutati dalla commissione in “C” cioè considerati nel contesto del «giudizio sul profilo culturale e professionale del candidato». Il Tribunale ha ritenuto che legittimamente la Commissione non avrebbe attribuito lo specifico punteggio di 0,30 riservato a «ciascuna partecipazione a progetti di ricerca nazionali». Né, rileva il primo giudice, sussisterebbe differenza di trattamento con la controinteressata in quanto, a differenza di quanto avvenuto per i titoli 9-10 della vincitrice, l’appellante avrebbe soltanto «partecipato» a progetti di ricerca mentre la vincitrice avrebbe «svolto» attività di ricerca.
In relazione ai titoli indicati in AS3 (conferimento di due incarichi di ricerca presso l’Istituto Superiore di Sanità per gli anni 1986-1987), anche essi non sono stati valutati sul presupposto che erano stati “valutati in C”. Né, rileva il primo giudice, sussisterebbe differenza di trattamento con la controinteressata, in quanto quest’ultima per il titolo presentato al n. 11, relativo a dichiarazioni dell’attività di ricerca svolta presso l’Istituto Superiore di Sanità con due incarichi di ricerca, ha avuto conferito l’incarico ai sensi dell’art. 2 della legge n. 519 del 1973, mentre per l’appellante è stato conferito ai sensi dell’art. 2 del d.m. 25 luglio 1984, nell’ambito della convenzione stipulata tra l’Istituto Superiore di Sanità e la Regione Sardegna.
In relazione al titolo AS4 (incarico di direzione di processo di biocatalasi presso impianto ACEA da parte della Società Ecobios) la commissione non ha attribuito alcun punteggio sul presupposto che anche esso era stato “valutato in C” e in ragione del fatto che l’appellante non avrebbe svolto la relativa attività attraverso selezione pubblica e non mediante chiamata diretta da parte di una società privata (Itslia s.r.l.).
L’appellante censura le riportate determinazioni della commissione e la motivazione della sentenza impugnata per non avere considerato che il “criterio C” sarebbe un criterio di valutazione complessivo, con la conseguenza che l’inserimento in esso di un titolo non esclude che lo stesso possa essere oggetto di una specifica valutazione ad altri fini.
Le censure sono fondate.
La mancata valutazione dei predetti titoli è dipesa dal fatto che lo stesso è stato considerato nell’ambito del “criterio C” ossia «giudizio sul profilo culturale e professionale del candidato».
Tale omissione è illegittima in quanto, come correttamente messo in rilievo dall’appellante, il criterio “C” è un giudizio complessivo e globale,. I criteri relativi all’ «attività professionale svolta» (così come al «coordinamento di attività tecnico-scientifiche, incarichi specifici, partecipazione a commissioni e gruppi di lavoro nazionale e internazionale», «attività di docenza», «formazione», «pubblicazioni» sono, invece, criteri di valutazione relativi ai singoli ai quali la commissione attribuisce un determinato punteggio numerico. Ne consegue che, nel caso di specie, la commissione avrebbe dovuto valutare i titoli assegnando: per titoli AS1-AS2 il punteggio di 0,30; per i titoli AS3, il punteggio 0,60; per il titolo AS4, il punteggio 0,30.
Le valutazioni svolte escludono la necessità di esaminare il comportamento della commissione nei confronti della controinteressata.
5.2.– Con riferimento al titolo AS8 (due documenti attestanti attività di ricerca presso l’Ispesl) essi sarebbero rappresentati dal: a) progetto avente ad oggetto la «Messa a punto di protocolli diagnostici per la sorveglianza sanitaria e per il monitoraggio biologico dei lavoratori esposti alle varie noxae lavorative (linea progettuale n. 6)» ed aveva come obiettivo lo sviluppo di metodi di indagine per la definizione degli indicatori biologici di esposizione e di rischio negli addetti alle biotecnologie; b) progetto relativo a «Sperimentazione in ambito IRCCS di criteri di misura e valutazione di fattori di rischio cronico caratterizzanti mansioni assistenziali; valutazione della efficacia a fini della quantificazione e riduzione del rischio, in applicazione delle norme per la sicurezza e protezione dei lavoratori». La Commissione non li ha valutati. Il primo giudice ha ritenuto che dall’analisi dell’oggetto dei due progetti di ricerca «sarebbe plausibile ritenere che il progetto di ricerca sia unico e che quello indicato nel modello RF1 sia solo una specificazione del primo». L’appellante censura tale parte della motivazione sul presupposto che i progetti sarebbero diversi.
La censura è fondata.
Dall’esame del titolo risulta come la prima attività si sia svolta nell’ambito della ricerca interna dell’ISPEL, la seconda, invece, faceva parte di un programma di ricerca del Ministero della Sanità. Non si tratta dunque di due ricerche. La commissione avrebbe dovuto comunque indicare le ragioni della loro valutazione nel senso indicato dall’appellante. All’appellante avrebbe, pertanto, dovuto essere attribuito il punteggio di 0,30.
5.3.– In relazione a tutte le nove attività indicate nei titoli AS9, AS11 e AS12, con riferimento alle quali l’appellante compare come «referente di progetto», la commissione ha assegnato il punteggio di 0,15 e non 0,30 previsto per le ipotesi in cui il candidato risulti come “responsabile”. Il primo giudice ha ritenuto corretta tale valutazione in ragione del fatto che la commissione ha assegnato il punteggio di 0,30 nei casi in cui il concorrente compariva come responsabile e 0,15 quando compariva come partecipante o referente. L’appellante ha dedotto che, nei fatti, la qualificazione di “referente” equivarrebbe a quella di “responsabile”, come dimostrerebbe la circostanza che alla controinteressta dott.ssa Papacchini è stato attribuito il punteggio di 0,30 per tre schede valutative comprese nel titolo 55 in cui compare come «referente Ispesl».
La censura non è fondata.
La commissione, correttamente, ha assegnato il punto minimo di 0,30 per la «responsabilità di piano di attività» e il punteggio di 0,15 per la «partecipazione a piani di attività». In quest’ultima sezione sono state inserite le attività in cui il candidato risultava come “referente o partecipante”. Nella specie, l’appellante, in relazione ai suddetti titoli, risultava quale “referente” e non “responsabile”. Né vi sarebbe stata irragionevole diversità di trattamento rispetto alla controinteressata, in quanto quest’ultima risultava «referente Ispesl» e dunque interveniva come rappresentante dell’ente e come responsabile del singolo progetto.
5.4.– In relazione al titolo AS16 («pianificazione e conduzione della sperimentazione relativa all’unità operativa n. 1 afferente al progetto di ricerca “Organismi geneticamente modificati: rischi connessi al rilascio nell’ambiente e all’esposizione professionale dei lavoratori di ricerca») la commissione ha attribuito il punteggio 0,30 e non 0,60 ricomprendendo il titolo nel sottotitolo «partecipazione a progetto di ricerca nazionale» e non in quello «responsabilità/coordinamento in progetto di ricerca nazionale». Il primo giudice ha ritenuto corretta la valutazione della commissione, in quanto il progetto di ricerca in esame indica come responsabile scientifico dell’Unità Operativa il dott. Ing. [#OMISSIS#] Delle Piane.
La censura non è fondata.
Dagli atti del giudizio non emerge che l’appellante rivestisse la qualifica di responsabile del progetto di ricerca. Né varrebbe rilevare, come fa l’appellante, l’esistenza di un «trasferimento o una delega di funzioni» da parte del dott. Della Piane, trattandosi di una deduzione generica e comunque non risultando da nessun atto formale che vi sia stato un cambio di soggetti responsabili, non potendosi ritenere sufficiente la dedotta circostanza di un apporto dell’appellante che non può qualificarsi di “mera partecipazione”.
5.5.– In relazione al titolo AS22 (responsabilità di unità operativa «Biotecnologie applicate all’abbattimento di inquinanti ambientali specifici», nell’ambito del progetto di ricerca «L’impiego dei biosensori nella valutazione dell’esposizione occupazionale inquinanti chimici e biologici»), la commissione non lo ha valutato per mancanza di certificazione. Il primo giudice ha accolto parzialmente il ricorso, rilevando che il nominativo dell’appellante «è presente nel Modulo 2-bis quale responsabile scientifico dell’unità operativa 8» e, pertanto, «alla stessa andava attribuito il punteggio 0,30». L’appellante ha contestato l’attribuzione del punteggio, rilevando come allo stesso avrebbe dovuto essere assegnato il punteggio di 0,60 in quanto «responsabile di progetto di ricerca nazionale».
La censura è fondata.
Dagli atti risulta che l’appellante è responsabile di unità operativa «Biotecnologie applicate all’abbattimento di inquinanti ambientali specifici». Si tratta, come correttamente ha messo in rilievo la difesa della controinteressata, di una responsabilità afferente ad un’unità operativa e non dell’intero progetto, con la conseguenza che, in difetto di una specifica prescrizione nelle regole della procedura concorsuale, non si può attribuire il punteggio richiesto con la doglianza in esame.
5.6.– In relazione ai titoli RT 1-10 (partecipazione a n. 10 progetti di ricerca presso Eniricerche negli anni 1988-1995) la commissione li ha ritenuti «non valutabili in quanto elaborati in servizio» mentre secondo l’interessata si tratterebbe di progetti di ricerca che avrebbero dovuto essere valutati nella sezione «partecipazione a progetti di ricerca nazionali». Il primo giudice ha ritenuto corretta tale valutazione, aggiungendo che: i) «per la partecipazione a progetti di ricerca nazionale è necessario l’emanazione di un bando pubblico con conseguente selezione e valutazione delle proposte da parte di apposita Commissione»; ii) «la ricorrente viene indicata quale “relatore” e non come responsabile del rapporto tecnico». L’appellante ribadisce che si tratta di progetti di ricerca e critica le affermazioni del primo giudice, in quanto la commissione, nello stabilire i criteri, non avrebbe richiesto gli ulteriori requisiti indicati nella motivazione della sentenza impugnata.
La censura non è fondata.
Dall’analisi degli atti del processo risulta che la valutazione della commissione si sottrae alle censure prospettate, venendo in rilievo meri elaborati di servizio che in nessuna parte vengono qualificati come progetti di ricerca. Del resto, la stessa appellante nel proprio curriculum vitae non ha inserito i titoli in esame né tra le pubblicazioni né tra i progetti di ricerca. Ne consegue che, in mancanza di elementi certi che facciamo emergere l’esistenza di una figura sintomatica dell’eccesso di potere, non è consentita la sovrapposizione di valutazioni giudiziali a quelle amministrative.
5.7.– In relazione al titolo AD6 (docenza al corso di formazione «rischi da agenti biologici: applicazione del d.lgs. n. 626/94 Università la Sapienza») la commissione lo ha ricompreso tra le «relazioni a convegni/seminari» e dunque valutabili nel punto C e non invece come «attività di docenza». Il primo giudice ha ritenuto corretta la valutazione della commissione, aggiungendo che «diversa valutazione spetta la titolo indicato al n. 33 della controinteressata, il quale denota un effettivo incarico di docenza nell’ambito di un seminario». L’appellante deduce che si tratterebbe di una docenza e che la commissione «ha utilizzato un metro di giudizio affatto diverso nel valutare il titolo 35 della dott.ssa Papacchini assolutamente analogo», in quanto nel caso dell’appellante «si tratta di una relazione eseguita nell’ambito di un seminario su invito del Presidente dell’Ispesl e nel caso della controinteressata di una lettura in occasione di un seminario interno a una società privata».
Il motivo non è fondato.
Il titolo in questione è chiaramente una relazione ad un seminario. La commissione lo ha, pertanto, legittimamente valutato come tale e non come docenza. La parte della censura riferita alla comparazione con la controinteressata è inammissibile sia perché richiama, come parametro di comparazione, un «titolo 35» mentre in primo grado era stata evocato un «titolo 33» sia perché comunque non fornisce elementi concreti e specifici che facciano emergere l’analogia delle situazioni poste a confronto.
6.– Con un autonomo motivo l’appellante deduce che, in relazione al «giudizio sul profilo culturale e professionale del candidato», la commissione avrebbe erroneamente attribuito un punteggio superiore alla dott.ssa Papacchini, che il primo giudice non avrebbe, erroneamente, rilevato. In particolare:
– in relazione al profilo dell’anzianità di servizio, l’appellante aveva, al momento dell’espletamento del concorso, sei anni di servizio a fronte dei quattro anni della controinteressata;
– in relazione al percorso formativo e professionale, l’appellante avrebbe svolto, nel corso di quindici anni di esperienza, attività in istituti di ricerca pubblici e privati in relazione a progetti di diversa natura che dimostrerebbero l’esistenza di una «esperienza maturata in più aree»;
– in relazione alla partecipazione a convegni, l’appellante ha partecipato a 29 convegni a fronti dei 16 della controinteressata;
– in relazione alle pubblicazioni, l’appellante avrebbe «37 citazioni bibliografiche» le quali attesterebbero «la variegata e continuativa attività di ricerca scientifica».
Da quanto esposto, l’appellante deduce che la commissione avrebbe dovuto riconoscere “un giudizio complessivo quantomeno equivalente se non superiore”.
Il motivo non è fondato.
L’appellante, in relazione al profilo in esame, ha ottenuto punti 2,5 su 5 mentre la controinteressata 4,5 su 5.
La commissione, in relazione all’appellante, ha espresso il seguente giudizio: «la valutazione complessiva del percorso formativo e professionale del candidato, tenuto conto dell’anzianità di servizio, evidenzia una attività professionale dedicata ad incarichi di particolare rilevanza, risultano meno espresse le attività di ricerca che riguardano prevalentemente i piani di attività dell’ente e mancano elementi di particolare rilevanza come pubblicazioni scientifiche su riveste internazionali».
La commissione, in relazione alla controinteressata, ha espresso il seguente giudizio: «la valutazione complessiva del percorso formativo e professionale del candidato, tenuto conto dell’anzianità di servizio, evidenzia sia una buona ed articolata attività di ricerca scientifica, con elementi di particolare rilievo come responsabilità e partecipazione a progetti di ricerca nazionali e pubblicazioni scientifiche su riveste internazionali che una consistente attività professionale nei termini di compiti svolti ed incarichi eseguiti».
L’analisi comparativa dei giudizi esprime nel complesso, ferma restando la necessità di una valutazione ad altri fini di taluni titoli inclusi nel giudizio in esame, una chiara preferenza per la posizione della controinteressata.
La valutazione è espressione di una discrezionalità tecnica.
Le singole censure prospettate dall’appellante non hanno dimostrato che tale valutazione si sia posta in contrasto con il principio generale di ragionevolezza.
In particolare, il profilo dell’anzianità di servizio è stato preso in esame e ritenuto non rilevante nella valutazione complessiva, anche in ragione della circostanza che si tratta di un divario di soli due anni. Gli altri profili sono stati tutti valutati dalla commissione che ha comunque espresso un giudizio di preferenza per la controinteressata. In particolare, risulta evidente il divario afferente alle pubblicazioni che nel giudizio complessivo ha rivestito un ruolo rilevante.
7.– Con ulteriore motivo si svolgono censure in relazione ai titoli presentati dalla controinteressata vincitrice numeri 9 e 10, rilevando che gli stessi sarebbero stati considerati in una “sezione” diversa da quella di effettiva collocazione. In particolare, tali titoli si riferirebbero ad attività di ricerca e, pertanto, avrebbero dovuto essere valutati come «partecipazione a attività di ricerca» e non come «incarico», con conseguente decurtazione di 0,65 punti.
Il motivo non è fondato.
La controinteressata ha svolto, in relazione ai suddetti titoli, oltre attività di ricerca anche attività di consulenza genetica e diagnostica, conferiti, come risulta anche dalla stessa natura dell’attività, tramite incarico. Ne consegue la correttezza della valutazione effettuata dalla commissione.
8.– Con l’ultimo motivo si contesta l’attribuzione alla contro interessata di 1,20 punti per i titoli numeri 17, 18 e 19 in quanto: i) il titolo 17 «manca di data e di riferimenti di protocollo»; ii) in relazione al titolo 18 «manca l’oggetto del collaudo».
Per tutti i predetti titoli, l’appellante deduce che il collaudo costituirebbe una «attività meramente tecnica» e non potrebbe essere considerato «incarico per attività tecnico scientifico».
I motivo è in parte inammissibile e in parte infondato.
Le doglianze specifiche riferite ai titoli 17 e 18 sono inammissibili, perché non prospettate, nei termini esposti, nel giudizio di primo grado.
La doglianza relativa alla qualificazione dell’attività non è fondata in quanto, come correttamente messo in rilievo dalla difesa della controinteressata vincitrice, la certificazione del corretto funzionamento di uno strumento scientifico deve essere effettuato da un ricercatore o un tecnico specializzato e non da un impiegato amministrativo. La circostanza che l’incarico sia stato attribuito da un direttore amministrativo non è idonea a mutare la suddetta qualificazione.
9.– In conclusione, l’appello è in parte fondato e in parte infondato. L’accoglimento delle specifiche censure non è idoneo a consentire all’appellante, in sede di rivalutazione, di risultare vincitrice del concorso. In ogni caso, l’appellante, come dalla stessa espressamente dichiarato, ha interesse ad una riconsiderazione della sua posizione alla luce di quanto affermato nella presente sentenza in ragione della eventuale collocazione in graduatoria in una posizione differente.
10.– L’esito del giudizio giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione, l’appello, confermando nel resto la sentenza appellata;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] Baccarini, Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)