N. 01002/2019 REG.PROV.COLL.
N. 10489/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 10489 del 2017, proposto da
[#OMISSIS#] Ballancin, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Marcozzi, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6;
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per l’annullamento
– del giudizio di non idoneità del ricorrente espresso dalla Commissione nazionale per l’abilitazione alle funzioni di professore universitario di seconda fascia per il settore concorsuale 12/D2 – Diritto Tributario;
– di tutti gli atti della procedura per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale 12/D2, di tutti i verbali della commissione giudicatrice e, in particolare, dei verbali relativi alle sedute nelle quali sono stati formulati i giudizi individuali e il giudizio collettivo sul ricorrente;
– della relazione riassuntiva redatta dalla commissione addì 21 agosto 2017;
– dell’elenco definitivo dei canditati abilitati e non, nella parte relativa alla mancata abilitazione del ricorrente, pubblicato sul sito del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca in data 24 agosto 2017;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2019 la dott.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
E’ sottoposta all’esame del Collegio una questione di mancato riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale, di cui alla peculiare procedura introdotta dall’art. 16 della l. n. 240 del 30 dicembre 2010 (recante “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”) e disciplinata – oltre che dal bando di selezione di cui al D.D. del MIUR n. 1532/2016 – dal relativo regolamento di attuazione, da ultimo approvato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal “Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati”, di cui al decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016.
L’impugnativa impone, innanzi tutto, alcune annotazioni preliminari circa i limiti di sindacabilità degli atti che siano, come quelli in esame, espressione di discrezionalità tecnica nella peculiare forma di giudizi di valore implicanti competenze specialistiche di alto profilo.
In rapporto a tali giudizi – resi, peraltro, nell’ambito di procedure di esame a carattere abilitativo e non concorrenziale – non può, infatti, non sottolinearsi l’estrema difficoltà di un sindacato giurisdizionale non debordante nel merito (di per sé insindacabile) delle scelte compiute dall’amministrazione, sussistendo, di norma, per siffatte valutazioni margini di discrezionalità particolarmente ampi, rimessi sia alla sensibilità che all’esperienza nonché all’alta specializzazione dei docenti chiamati a far parte della commissione esaminatrice.
Non possono, tuttavia, essere trascurate ulteriori circostanze, attinenti sia allo sviluppo dei principi affermati dalla giurisprudenza in tema di giudizio di legittimità su atti che siano espressione di discrezionalità tecnica, sia alla peculiare disciplina in materia di abilitazione scientifica nazionale, istituita per attestare la qualificazione dei professori universitari di prima e di seconda fascia ai quali potranno essere successivamente affidati – con la procedura di cui all’art. 18 della citata l. n. 240/2010 – incarichi di docenza.
Sotto il primo profilo, infatti, la cognizione del giudice amministrativo ha subito nel corso degli anni una significativa evoluzione, fino a ritenere censurabile qualunque valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità ogni qual volta non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata o di dottrina dominante in materia (in termini, questa Sezione n. 9086/2016 nonché Consiglio di Stato, sezione IV, n. 6201/2003, n. 2138/2012, n. 3357/2014 e n. 2888/2015).
L’indagine deve, comunque, limitarsi all’attendibilità delle valutazioni effettuate, con possibile eccesso di potere giurisdizionale qualora l’indagine del giudice si estendesse all’opportunità o alla convenienza dell’atto o, ancora, al merito di scelte tecniche opinabili, con oggettiva sostituzione della volontà dell’organo giudicante a quella dell’amministrazione competente in materia (Sezioni Unite 5 agosto 1994, n. 7261).
Ciò premesso, per quanto riguarda la richiamata disciplina vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha introdotto parametri oggettivi, ulteriormente puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente in ordine al discostamento o meno da tali parametri e, in caso di positivo riscontro degli stessi, circa l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il titolo abilitante a soggetti che per titoli professionali e produzione pubblicistica risultino, in effetti, già inseriti nel settore scientifico di riferimento ad un livello, sotto diversi profili, adeguato.
Nel citato regolamento di cui al d.m. n.120/2016 si richiede, in particolare, all’art. 5 che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso nonchè superi almeno due su tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su determinate categorie di riviste e alle citazioni registrate – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali di cui al relativo allegato “C” al d.m..
Conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere almeno tre titoli di cui sopra, ottengano una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). Ulteriori precise disposizioni indicano, poi, il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.
Orbene, nel caso di specie, l’abilitazione scientifica di professore di II fascia di cui trattasi è stata negata al ricorrente per il settore concorsuale 12/D2 – Diritto Tributario, ritenendo la Commissione, con giudizio collegiale espresso sulla scorta di cinque conformi giudizi individuali, “che il candidato non possieda la maturità scientifica richiesta per le funzioni di professore di II fascia” – ritenendo che le pubblicazioni presentate, “nel loro complesso, non possano essere giudicate di qualità elevata per difetto di originalità ed eccesso di compilatività della monografia” – sebbene per lo stesso risulti accertato, relativamente agli indicatori relativi all’impatto della produzione, il raggiungimento di tre valori soglia su tre ed il possesso di almeno tre titoli (in tal senso il giudizio collegiale versato in atti).
Tale valutazione negativa è, in particolare, contestata per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, con rilevata contraddittorietà e difetto di motivazione del giudizio finale di non idoneità, pur in presenza di molteplici fattori positivi.
In tale contesto, il Collegio ha ravvisato i presupposti per emettere sentenza in forma semplificata e, previo rituale avviso alle parti, ha trattenuto l’impugnativa in decisione, rilevandone la fondatezza.
Appaiono, infatti, meritevoli di accoglimento le censure di carenza e contraddittorietà della motivazione, non consentendo il giudizio collegiale espresso ed i presupposti giudizi individuali di comprendere le ragioni per le quali le opere del ricorrente abbiano ricevuto un tale giudizio negativo e sia stata, per ciò, negata allo stesso l’abilitazione scientifica nazionale nell’ambito richiesto, rilevando il Collegio come il ricorrente abbia, comunque, ricevuto apprezzamenti positivi in relazione – oltre che all’impatto della produzione scientifica e ai titoli (ben cinque) – alle pubblicazioni scientifiche, in particolare, emergendo dalla lettura dei giudizi individuali espressi, la loro coerenza col settore concorsuale in esame, continuità sotto il profilo temporale, collocazione editoriale in riviste di rilievo nazionale “in larghissima parte di classe A” nonché un rigoroso approccio metodologico, con particolare menzione per alcuni lavori minori.
A fronte del superamento dei tre valori soglia, la Commissione era, infatti, tenuta ed effettuare un’attenta e accurata disamina circa la qualità della produzione scientifica, con conclusioni adeguatamente motivate, imponendo la ricorrenza dei tre indici di produttività scientifica validi per il settore concorsuale in oggetto ed il buon livello del ricorrente sul piano dei titoli posseduti ben altro onere motivazionale, soprattutto in sede di valutazione collegiale, con particolare riguardo alla qualità delle divulgazioni presentate.
L’apprezzamento negativo formulato non esprime, invece, una seria e approfondita disamina delle varie pubblicazioni scientifiche, essendo queste ultime rese oggetto di una valutazione contraddittoria come censurato da parte ricorrente, e, dunque, del tutto inidonea a definire compiutamente le ragioni del mancato ottenimento dell’abilitazione scientifica nazionale, ivi limitandosi il giudizio collegiale espresso ad asserire, relativamente alla monografia prodotta, comunque “pubblicata su collana che garantisce procedure trasparenti di valutazione” – che essa “denota, in alcune parti, un eccesso di compilatività”, atteso che “Il cap. 1 – sulla “fenomenologia della ricchezza” e le finalità della normativa sulle CFC – è la sostanziale parafrasi di opere di recente pubblicazione, richiamandosi, senza citare la fonte, tesi dottrinali ben note” e che “Anche il cap. 2, sui profili storici e ricostruttivi della disciplina, ha caratteristiche analoghe, perché riecheggia in parte opere già pubblicate, sia nella ricostruzione del modello statunitense, che nella definizione delle sue modalità di circolazione”.
Non appare, dunque, manifestato, ad avviso del Collegio, un coerente quadro valutativo, che avrebbe dovuto essere rapportato all’effettiva qualità della produzione scientifica, come rilevabile al di là degli indicatori (nella fattispecie tutti positivamente sussistenti).
In mancanza di criteri predeterminati o di una motivazione particolarmente accurata, infatti, la possibilità di una mera enunciazione di qualità “non elevata” della produzione scientifica del candidato renderebbe possibili conclusioni indimostrabili e potenzialmente arbitrarie, in grado di vanificare tutti i presupposti di oggettività del giudizio previsti dalla disciplina vigente, apparendo perplesse e irrisolte le ragioni del negativo giudizio sulle pubblicazioni, in ragione della mancata specificazione, nemmeno in forma sintetica, dei presunti limiti e delle asserite insufficienze che connoterebbero i singoli lavori del ricorrente.
La valutazione, dunque, in ordine alla qualità delle pubblicazioni avrebbe dovuto essere meglio supportata nella motivazione della Commissione, in modo tale da far cogliere il valore assorbente di tale elemento, tale – cioè – da non poter riconoscere all’interessato all’abilitazione alla prima fascia nel settore di che trattasi.
In conclusione, per i motivi fin qui esposti, il ricorso deve essere accolto, con assorbimento di ogni ulteriore doglianza che non sia stata oggetto di specifica disamina, e, per l’effetto, il contestato giudizio di inidoneità deve essere annullato.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e), cod. proc. amm., il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessata debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione, entro il termine di giorni sessanta dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– lo accoglie, per l’effetto, annullando il gravato provvedimento;
– ordina all’amministrazione resistente di rivalutare il ricorrente nei sensi e nei termini di cui in motivazione;
– condanna il Ministero dell’Istruzione dell’Università e delle Ricerca al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato, ove versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] De [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario, Estensore
Pubblicato il 25/01/2019

TAR Lazio, Roma, Sez. III, 25 gennaio 2019, n. 1002

Abilitazione scientifica nazionale - Obbligo di motivazione del diniego