10291/2024 REG.PROV.COLL.

16924/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 16924 del 2023, proposto da OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avvocati OMISSIS, OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento,

previa adozione delle più opportune misure cautelari ex art. 55 c.p.a,.

– Del provvedimento della Rettrice dell’Università La Sapienza di Roma prot. n.0107853 del 7.11.2023 (doc.1) di diniego dell’autorizzazione al collocamento in congedo per dedicarsi ad esclusiva attività di ricerca scientifica (c.d. anno sabbatico) per un periodo di 12 mesi;

– Del provvedimento della Rettrice dell’Università La Sapienza di Roma prot. n. 0131918 del 18.12.2023 (doc.2) di rigetto dell’istanza di riesame in autotutela formulata dal Prof. omissis in data 16.11.2023;

– Di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto

nonché per la condanna ex art. 34 comma 3 lett. c) ultimo alinea c.p.a. al rilascio dell’autorizzazione al collocamento in congedo per dedicarsi ad esclusiva attività di ricerca scientifica per un periodo di 12 mesi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Università degli Studi Roma La Sapienza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2024 il dott. OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con gravame ritualmente proposto, il ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento – previa adozione di idonee misure cautelari – nonché la condanna dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza a emettere il provvedimento negato, a norma dell’art 34, comma 1, lett. c), secondo periodo cpa.

A seguito della proposizione del ricorso, l’Ateneo intimato – a mezzo della difesa erariale – si è costituito in resistenza, in data 12/1/2024, depositando la relativa documentazione.

All’udienza camerale del 31/1/2024 – previo avviso ex art. 60 cpa – la causa è stata trattenuta in decisione.

È opportuno premettere un cenno sulle circostanze di fatto e sul quadro giuridico di riferimento del presente contenzioso.

Il Prof. OMISSIS – professore ordinario presso la Facoltà di Ingegneria dell’Informazione, Informatica e Statistica dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza – proponeva il 14/3/2023 istanza di autorizzazione al collocamento in congedo per dedicarsi ad esclusiva attività di ricerca scientifica per un periodo di 12 mesi (dal 1/11/2023 al 31/10/2024), a norma dell’art. 17, comma 1 del DPR 382/1980, dichiarandosi legittimato, in conformità ai vigenti presupposti normativi, a fruire del cd anno sabbatico e intendendo svolgere ricerche inerenti alle Tecniche di cybersecutity per contrastare attacchi informatici sofisticati.

Il 21/3/2023, il Consiglio del Dipartimento di informatica dell’Università La Sapienza di Roma deliberava, all’unanimità, parere favorevole, rappresentando “ che durante il periodo di assenza del predetto docente verrà assicurata un’equilibrata copertura del carico didattico di sua competenza, senza oneri aggiuntivi per il bilancio d’Ateneo; che salvo successivo parere contrario ricevuto dall’Area Offerta Formativa e Diritto allo Studio il quale al momento è stato richiesto ma è privo di riscontro, il predetto docente non risulta necessario ai fini del rispetto dei requisiti minimi per l’attivazione o il mantenimento dei corsi di studio programmati per parte dell’anno accademico 2023/2024 e parte dell’anno accademico 2024/2025; che come dichiarato nell’istanza, è in regola con la presentazione della relazione scientifica ex art. 18 del D.P.R. n. 382/1980 svolta nell’ultimo triennio”.

A sua volta, nel prenderne atto, la Giunta di Facoltà – nella seduta telematica del 16/5/2023 – approvava “all’unanimità la richiesta a dedicarsi ad esclusiva attività di ricerca scientifica ai sensi dell’art. 17 comma 1 del DPR 11 luglio 1980 n. 382 del Prof. OMISSIS.”

Nondimeno l’Ateneo, con il gravato provvedimento rettorale n. 107853 del 7/11/2023, negava l’autorizzazione richiesta, con la motivazione che con Decreto Rettorale n. 3912 del 28/12/2022 era stata comminata al docente la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio, la cui esecutività – a seguito della sentenza n.13684/2023 del TAR Lazio Sez. III Ter, che aveva rigettato nel merito il ricorso proposto avverso il provvedimento disciplinare – era stata ripristinata, con conseguente sospensione dal servizio con effetto dal 18/9/2023 al 9/11/2023.

Il Prof. OMISSIS – in data 16/11/2023 – proponeva istanza di riesame in autotutela, evidenziando l’errore in cui era incorsa l’Università, nell’aver ritenuto efficace ed esecutiva la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio in base a un presupposto insussistente.

Infatti, la stessa sentenza di primo grado – e, conseguentemente, il provvedimento disciplinare – risulta tuttora sospeso, per effetto dell’ordinanza cautelare n. 4181 dell’11/10/2023, del Consiglio di Stato – Sez. VII, preceduta da analogo decreto monocratico presidenziale di sospensione cautelare n. 3853 del 19/9/2023.

Pertanto, l’istante prospettava al Rettore l’annullamento d’ufficio del provvedimento di diniego e la conseguente autorizzazione a fruire del cd anno sabbatico, anche in considerazione del parere positivo del Consiglio di Dipartimento che – secondo l’odierno ricorrente – non aveva riscontrato alcuna preclusione di carattere organizzativo al riguardo.

Con provvedimento rettorale n. 131918 del 18/12/2023, l’Università respingeva l’istanza in autotutela, con la motivazione che l’accoglimento della richiesta di congedo ex art. 17 DPR 382/1980 avrebbe comportato, di fatto, l’impossibilità di portare ad esecuzione la sanzione disciplinare irrogata al Prof. OMISSIS, ove il Consiglio di Stato, pronunciandosi nel merito sull’appello, avesse confermato la sentenza del giudice amministrativo di prime cure.

Ciò premesso, il ricorso del docente è affidato ad un unico motivo, così articolato:

Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17 del d.P.R. n. 382/1980. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, artt. 97 Cost. e art. 1 della L. n. 241/1990 ss. mm. ii. Eccesso di potere per erroneità e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; sviamento; irragionevolezza; ingiustizia manifesta; perplessità della motivazione.

Il ricorrente denuncia l’illegittimità degli impugnati provvedimenti rettorali per aver disatteso – oltre che la norma regolamentare circa l’alternanza dei periodi d’insegnamento e di ricerca e congedi dei professori ordinari per attività didattiche e scientifiche anche in Università o Istituti esteri o internazionali – i principi generali d’imparzialità e buon andamento della PA, formalizzati a livello costituzionale e di legislazione ordinaria dalle disposizioni indicate in rubrica. Conseguentemente, i due gravati dinieghi sarebbero basati “ su presupposti di fatto e di diritto erronei e travisati e su un apparato motivazionale perplesso, irragionevole e, infine, foriero di una grave ingiustizia e lesione della posizione soggettiva” del Prof. OMISSIS.

In particolare, i provvedimenti rettorali sarebbero censurabili per violazione dell’art. 17, comma 1 del DPR 382/1980, in quanto si reggono su motivi differenti rispetto alle esigenze organizzative e di funzionamento dell’Università – quali la copertura del carico didattico e il contenimento dei costi ex art. 4, comma 78 L 183/2011, in relazione alla didattica sostitutiva, che gravano sul bilancio dell’ Ateneo – che potrebbero giustificare il diniego. Le sole esigenze da ponderare – secondo parte ricorrente – in base alle norme vigenti. Né i due dinieghi impugnati fanno minimamente cenno ai pareri deliberati dai competenti organi collegiali dell’Università, che – in fase istruttoria – si erano espressi all’unanimità in senso favorevole all’accoglimento dell’istanza del Prof. OMISSIS, non avendo riscontrato alcun motivo ostativo al riguardo. Le impugnate decisioni rettorali negative sarebbero motivate esclusivamente dall’urgenza improrogabile di applicare al Prof. OMISSIS la sanzione disciplinare irrogatagli, allo stato sospesa e sub iudice.

Sotto l’ulteriore profilo della violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della PA, il ricorrente evidenzia l’irragionevole durata del relativo procedimento amministrativo, in quanto l’iter procedurale si è protratto per oltre 8 mesi e si è concluso in un periodo successivo alla data di inizio dell’anno sabbatico indicata dal richiedente – il 1/11/2023 – nell’istanza del 14/3/2023.

Nel corso del procedimento – benchè siano stati acquisiti i due pareri favorevoli dei competenti organi collegiali all’autorizzazione richiesta dal Prof. OMISSIS – il primo diniego rettorale è stato adottato quasi 6 mesi dopo la loro deliberazione e ha omesso di menzionarli entrambi. Né l’oggettivo aggravamento della relativa procedura – la cui durata complessiva, non essendo positivamente definita da specifiche disposizioni, non dovrebbe superare il termine sussidiario di 30 giorni ex lege 241/1990 – potrebbe considerarsi giustificato da particolari esigenze istruttorie.

La stessa motivazione dei provvedimenti impugnati evidenzierebbe non solo un ingiustificato scostamento dalle valutazioni favorevoli acquisite – in fase istruttoria – dai due organi collegiali consultivi, ma anche la violazione di quei precetti di logica, imparzialità e ragionevolezza, la cui inosservanza comporta le figure sintomatiche di eccesso di potere indicate in rubrica.

La sospensione della sanzione disciplinare, conseguente alla sospensione cautelare – da parte del Consiglio di Stato – della sentenza di primo grado appellata dal ricorrente ha, difatti, determinato l’integrale ripristino delle funzioni e delle attività del Prof. OMISSIS, che, sia alla data di presentazione dell’istanza di congedo che a quella di adozione dei provvedimenti negativi impugnati ha continuato a esercitare le funzioni di Professore ordinario, al pari di qualsiasi altro collega. Sicchè – nelle more del giudizio, risultando, in via interinale, neutralizzata l’esecutività del provvedimento disciplinare dalla menzionata ordinanza cautelare – la sanzione irrogata sarebbe irrilevante al fine di valutare l’istanza ex art. 17, comma 1 del DPR 382/1980. Né presenterebbe maggior congruità la motivazione “integrativa” del successivo provvedimento di rigetto dell’istanza di annullamento d’ufficio del primo atto gravato, laddove ritiene che l’eventuale autorizzazione comporterebbe, sostanzialmente, l’impossibilità di portare ad esecuzione la sanzione disciplinare comminata in caso di sentenza di merito del Consiglio di Stato sfavorevole per il ricorrente. Tanto più che – in tale ipotesi – la sanzione disciplinare potrebbe comunque essere portata a esecuzione, a conclusione del periodo di congedo straordinario autorizzato per fruire del cd anno sabbatico, atteso che il Prof. OMISSIS andrà in pensione solo nel 2029. Il ricorrente evidenzia che – alla data di presentazione della domanda di congedo per ragioni di ricerca scientifica – si trovava nel 34° anno di anzianità di servizio e che non potrebbe presentare una successiva istanza ex art. 17 DPR 380/1982, in quanto l’art. 4, comma 78 L 183/2011(Legge di stabilità 2012) preclude ai professori universitari che abbiano superato il 35° anno di servizio di fruire del cd anno sabbatico.

Contestualmente all’azione di annullamento dei due provvedimenti di diniego impugnati, parte ricorrente chiede la condanna al rilascio dell’autorizzazione richiesta, ritenendo che la resistente Università non fruisca di ulteriori margini di esercizio della discrezionalità amministrativa, né che necessitino ulteriori adempimenti istruttori da parte de La Sapienza.

La censura è fondata – ad avviso del Collegio – esclusivamente in relazione alla domanda di annullamento degli atti impugnati, ma non anche per quanto concerne l’azione di condanna pubblicistica al rilascio dell’autorizzazione a fruire del cd anno sabbatico.

L’art.17, comma 2 del DPR 382/1980 dispone che “Nel concedere le autorizzazioni di cui al precedente comma, il rettore dovrà tener conto delle esigenze di funzionamento dell’Università distribuendo nel tempo le autorizzazioni stesse con un criterio di rotazione tra i docenti che eventualmente le richiedano.”

Il rettore – conformemente al già menzionato art. 4, comma 78 L 183/2011 – nell’assumere le determinazioni di competenza, deve, inoltre, valutare le esigenze di contenimento della spesa per la didattica sostitutiva, che costituisce un onere che grava sul bilancio universitario.

E’evidente come l’esigenza di contemperare questi interessi pubblici con quelli dei docenti legittimati a richiedere l’autorizzazione a fruire del cd anno sabbatico implichi un’articolata istruttoria, che prevede, in particolare, l’obbligo – da parte del rettore – di acquisire e ponderare le relative risultanze, ai fini della decisione da assumere.

In particolare, lo stesso art. 17, comma 1 del DPR 382/1980 dispone che il rettore, in fase istruttoria, senta il Consiglio della facoltà interessata.

Considerato che si tratta di un obbligo imposto da una norma regolamentare, il fatto che il contenuto della delibera del 21/3/2023 del competente Consiglio del Dipartimento di informatica, recante la valutazione positiva dell’istanza del Prof. OMISSIS– al pari della successiva analoga delibera del 16/5/2023 della Giunta di Facoltà – sia del tutto ignorato nei due provvedimenti rettorali impugnati evidenzia l’illegittimità in cui è incorsa l’Università resistente.

Entrambe le decisioni rettorali gravate avrebbero dovuto, quanto meno, motivare in modo congruo le ragioni dello scostamento rispetto alle precedenti valutazioni – favorevoli al rilascio dell’autorizzazione richiesta – acquisite in fase istruttoria, anziché limitarsi a disattendere immotivatamente, in particolare, il parere obbligatorio reso dall’organo collegiale consultivo indicato dalla norma giuridica applicabile.

Inoltre, risulta palese dal relativo contenuto come, emanando il provvedimento negativo del 7/11/2023, l’Università abbia ritenuto esistente un fatto inesistente – ossia che, a seguito della sentenza di primo grado, che aveva rigettato nel merito il ricorso proposto dal docente, era stata ripristinata la sanzione disciplinare comminata , con conseguente sospensione dal servizio con effetto dal 18/9/2023 al 9/11/2023 – e, correlativamente, inesistente un fatto esistente, atteso che la stessa sentenza di primo grado e, pertanto, il provvedimento disciplinare, risultano, invece, tuttora sospesi, per effetto dell’ordinanza cautelare n. 4181 dell’11/10/2023 del Consiglio di Stato, preceduta dall’analogo decreto monocratico presidenziale di sospensione cautelare n. 3853 del 19/9/2023. Con evidente travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

Né presenta maggior congruità il successivo provvedimento del 18/12/2023 di rigetto dell’istanza di riesame in autotutela della precedente decisione rettorale.

La relativa motivazione – nel confermare il provvedimento negativo del 7/11/2023 – rappresenta l’impossibilità di portare ad esecuzione la sanzione disciplinare irrogata al docente, ove il Consiglio di Stato, pronunciandosi nel merito sull’appello del docente, confermi la sentenza di questo TAR Lazio.

Impossibilità, peraltro, prospettata ma non provata, atteso che l’Università non ha smentito – in tal modo ammettendole – le asserzioni, contenute nel ricorso, che evidenziano che il Prof. OMISSIS andrà in pensione per anzianità nel 2029 e non potrà comunque iniziare a fruire oltre il 2024 dell’anno sabbatico. Con la conseguenza che mentre sarebbe possibile, per l’Ateneo, far eseguire il provvedimento disciplinare al termine del periodo di congedo, non sarebbe possibile differire ulteriormente una decisione motivata sull’istanza dell’odierno ricorrente.

Tanto più che – almeno sinchè dura la sospensione della pronuncia di primo grado, che la ha temporaneamente sterilizzata – l’Università deve doverosamente prescindere dal considerare i possibili effetti della sanzione disciplinare, ai fini dell’esame dell’istanza dell’interessato, come ha fatto per lo svolgimento dell’ininterrotta attività di docenza da parte del Prof. OMISSIS, valutando esclusivamente le risultanze dell’istruttoria del procedimento amministrativo in esame.

Conseguentemente, entrambi i provvedimenti rettorali impugnati vanno annullati.

Ad avviso di questo Collegio, invece, non ricorrono i presupposti per accogliere la contestuale azione di condanna al rilascio – da parte dell’Ateneo – del provvedimento richiesto con istanza del 14/3/2023.

Per effetto del rinvio dell’art. 34, comma 1, lett.c), secondo periodo al precedente art. 31, comma 3 cpa, l’azione di condanna pubblicistica è ammessa solo ove si tratti di attività vincolata – il che non ricorre nel caso di specie – o non residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non siano necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dalla PA.

In proposito, il 21/3/2023, il competente Consiglio del Dipartimento di informatica dell’Università La Sapienza di Roma pur deliberando, all’unanimità, in senso favorevole all’accoglimento dell’istanza del Prof. OMISSIS, evidenziava “ che salvo successivo parere contrario ricevuto dall’Area Offerta Formativa e Diritto allo Studio il quale al momento è stato richiesto ma è privo di riscontro, il predetto docente non risulta necessario ai fini del rispetto dei requisiti minimi per l’attivazione o il mantenimento dei corsi di studio programmati per parte dell’anno accademico 2023/2024 e parte dell’anno accademico 2024/2025” (cfr. documento n. 5, allegato al ricorso).

Nel caso in esame, pertanto, risulta in atti come sia necessario il compimento di almeno un adempimento per completare l’istruttoria e che, quindi, l’Università – al fine di emettere una ponderata decisione – debba acquisire e valutare, senza ulteriore indugio, pure le doverose valutazioni della competente Area Offerta Formativa e Diritto allo Studio.

Adempimento istruttorio che dovrà essere acquisito e conseguente motivata decisione che l’Ateneo dovrà rendere con la massima sollecitudine – con modifica della decorrenza del periodo da trascorrere all’estero – per prevenire il rischio che il raggiungimento del 35° anno di anzianità di servizio precluda definitivamente al ricorrente la stessa possibilità di fruire dell’anno sabbatico, ove non osti alcuna effettiva esigenza di carattere organizzativo e funzionale.

Considerata la novità della questione trattata, si ritiene opportuno disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente – nei sensi di cui in motivazione – e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e rigetta la richiesta di condanna al rilascio dell’autorizzazione richiesta dal Prof. OMISSIS.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente

OMISSIS, Consigliere

OMISSIS, Referendario, Estensore

L’Estensore OMISSIS

Il Presidente OMISSIS

Pubblicato il 22 maggio 2024

TAR Lazio, Sez. III ter, 22 maggio 2024, n. 10291

Richiesta di "anno sabbatico": una sanzione disciplinare sospesa non rappresenta un motivo ostativo all’accoglimento dell'istanza di congedo ex art. 17 DPR 382/1980