04003/2025 REG.PROV.COLL.

12235/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12235 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dall’Università degli Studi Internazionali di Roma – Unint, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Università degli Studi di Roma Tre, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 24 giugno 2022 (reg. decreti n. 581), recante “Criteri di ripartizione del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università Statali e dei Consorzi interuniversitari per l’anno 2022”, registrato presso la Corte dei conti il 25 luglio 2022 e pubblicato il 28 luglio 2022 (doc. 1), nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso, nella parte in cui non includono anche le università non statali nella ripartizione delle risorse specificamente dirette a compensare il mancato gettito derivante dalla progressiva estensione, nel tempo, del numero di studenti che beneficiano dell’esenzione dalle tasse universitarie.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dall’Università degli Studi Internazionali di Roma – Unint il 8/2/2023, per l’annullamento:

– con il ricorso principale: del decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 24 giugno 2022 (reg. decreti n. 581), recante “Criteri di ripartizione del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università Statali e dei Consorzi interuniversitari per l’anno 2022”, registrato presso la Corte dei conti il 25 luglio 2022 e pubblicato il 28 luglio 2022 (doc. 1), nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso, nella parte in cui non includono anche le università non statali nella ripartizione delle risorse specificamente dirette a compensare il mancato gettito derivante dalla progressiva estensione, nel tempo, del numero di studenti che beneficiano dell’esenzione dalle tasse universitarie;

– con i presenti motivi aggiunti di ricorso: del Decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 17 ottobre 2022 (reg. decreti n. 1205), recante “Criteri di riparto del contributo ex L. 243/1991 per le Università non statali non telematiche”, registrato dalla Corte dei conti il 24 novembre 2022 e pubblicato il 14 dicembre 2022 (doc. 12), nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso, nella parte in cui non assegnano alle università non statali risorse sufficienti per l’integrale compensazione del mancato gettito derivante dalla esenzione dalle tasse universitarie degli studenti bisognosi.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Università degli Studi Internazionali di Roma – Unint il 12/2/2024, per l’annullamento con il presente ricorso per ulteriori motivi aggiunti:

– del decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 1° dicembre 2023 (reg. decreti n. 1561), recante “Criteri di riparto del contributo ex L. 243/1991 per le Università non statali non telematiche”, registrato dalla Corte dei conti il 13 dicembre 2023 e pubblicato il 14 dicembre 2023 (doc. 14), nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso, nella parte in cui non assegnano alle università non statali risorse sufficienti per l’integrale compensazione del mancato gettito derivante dalla esenzione dalle tasse universitarie degli studenti bisognosi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 il dott. OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna ricorrente, Università non statale legalmente riconosciuta, contesta le differenze tra i sistemi di finanziamento delle Università statali e di quelle non statali legalmente riconosciute con riguardo alla spesa destinata alla copertura degli esoneri dalla contribuzione universitaria, pur a fronte della sostanziale sovrapponibilità della disciplina del diritto allo studio.

2. Con il ricorso introduttivo viene impugnato il decreto del Ministro dell’università e della ricerca n. 581 del 24 giugno 2022, recante “Criteri di ripartizione del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università Statali e dei Consorzi interuniversitari per l’anno 2022”, sulla base dei seguenti motivi:

I. Violazione degli artt. 33 e 34 Cost.

La disciplina legislativa dell’esonero dalle tasse universitarie contrasterebbe con il principio di necessaria congruenza fra la dimensione del diritto allo studio dei capaci e meritevoli, imposto dalla Costituzione e definito dalla Repubblica, e l’ammontare delle risorse che la Repubblica stessa destina a tale scopo. Il costo del diritto sociale all’istruzione superiore verrebbe fatto gravare per una parte significativa sul sistema delle Università non statali, le quali non sono parte della “Repubblica”, su cui incombe l’obbligo di rendere effettivo il diritto allo studio, ma sono soggetti privati, cui l’art. 33 della Costituzione riconosce la libertà di insegnamento e il diritto di istituire scuole e istituti di educazione. In base al precetto costituzionale esse devono operare “senza oneri per lo Stato” e, per tale ragione, non potrebbero essere onerate di costi che, ai sensi dell’art. 34 Cost., gravano sullo Stato; inoltre, non possono essere considerate come soggetti privati ai sensi dell’art. 33 Cost. e, nel contempo, quali enti pubblici che compongono la Repubblica, ai sensi invece dell’art. 34 Cost. La compensazione delle spese per l’esonero dalle tasse universitarie sostenute dalle Università non statali sarebbe insufficiente, dovendo invece gravare tale onere sullo Stato, dal che deriverebbe l’illegittimità costituzionale del decreto di ripartizione del FFO.

II. Violazione dell’art. 3 Cost.

Il decreto ministeriale diretto alla Università statali viene contestato sotto il profilo della ragionevolezza, non includendo le Università non statali nella ripartizione delle risorse finalizzate a compensare le minori entrate dovute all’incremento del numero di studenti beneficiari dell’esenzione dalle tasse universitarie.

III. Violazione degli artt. 23 e 117 Cost., in relazione all’art. 1, Protocollo addizionale CEDU.

La mancata compensazione dei costi sostenuti dalle Università non statali per svolgere una funzione attribuita alla Repubblica dalla Costituzione si risolverebbe in una prestazione patrimoniale imposta che, essendo priva di adeguata giustificazione, sarebbe lesiva dell’art. 23 Cost., nonché dell’art. 117 Cost, in relazione all’art. 1, protocollo addizionale della CEDU.

Tale norma sarebbe inoltre violata in quanto le Università non statali non sarebbero in grado di prevedere l’entità della prestazione che viene loro imposta, perché quest’ultima è concretamente correlata al numero di studenti aventi titolo all’agevolazione che decideranno di iscriversi ad un determinato anno accademico. Al dato certo rappresentato dalla differenza fra il costo standard per studente e il contributo statale volto a compensare l’esenzione dal versamento delle tasse universitarie corrisponderebbe un dato incerto, costituito dal numero di studenti che decideranno di iscriversi presso l’Ateneo avendo titolo alla provvidenza pubblica, il cui costo è sostenuto dall’Università privata.

Il ricorso si conclude con le domande, previa rimessione alla Corte costituzionale, di annullamento del decreto gravato e di accertamento dell’obbligo del Ministero dell’Università di destinare alle Università non statali adeguate compensazioni per finanziare gli esoneri dal pagamento delle rette universitarie degli studenti bisognosi, in misura almeno corrispondente al costo standard medio per studente iscritto presso le Università statali.

Si costituivano per resistere al ricorso il Ministero dell’Università e della Ricerca, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Con il primo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente impugnava il Decreto del Ministro dell’università e della ricerca n. 1205 del 17 ottobre 2022, recante “Criteri di riparto del contributo ex L. 243/1991 per le Università non statali non telematiche”, rivolgendo ad esso in sostanza le medesime censure di legittimità già rivolte contro il D.M. n. 581 del 2022:

Sarebbe illegittima la corresponsione da parte dello Stato agli Atenei non statali di somme non sufficienti a compensare le minori entrate dovute agli esoneri.

La somma stanziata dal decreto impugnato sarebbe fissa e sganciata da qualsiasi valutazione di congruità.

III. Il decreto assicurerebbe una compensazione inferiore al terzo sia del minore gettito conseguito dall’Ateneo ricorrente sia del maggior risparmio conseguito dallo Stato, determinando un costo eccessivo imposto a carico dell’Ateneo non statale rispetto al vantaggio derivante allo Stato dalla mancata compensazione del costo sostenuto dagli Atenei privati in relazione agli esoneri.

La sottocompensazione dei mancati introiti da esenzioni obbligatorie dalle tasse universitarie si porrebbe in contrasto con la disciplina europea in materia di diritto di stabilimento e di libera circolazione dei servizi, rappresentando una tipica misura ad effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

L’impugnativa si conclude con le domande, previa rimessione alla Corte costituzionale ovvero alla Corte di Giustizia, di annullamento degli atti impugnati e di “accertamento dell’obbligo del Ministero dell’Università di destinare alle Università non statali e, in particolare, ad UNINT, adeguate compensazioni per finanziare gli esoneri dal pagamento delle rette universitarie degli studenti bisognosi, in misura almeno corrispondente al costo standard medio per studente iscritto presso le Università statali o secondo altro criterio oggettivo, trasparente, predeterminato e non discriminatorio”.

2. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è diretto contro il decreto del Ministro dell’università e della ricerca n. 1561 del 1° dicembre 2023, avente ad oggetto “Criteri di riparto del contributo ex L. 243/1991 per le Università non statali non telematiche”, e ripropone in sostanza i medesimi motivi e domande del primo ricorso per motivi aggiunti. L’incremento di due milioni di euro del contributo, disposto dal decreto del 2023 rispetto a quello dell’anno precedente, sarebbe comunque insufficiente a coprire l’integrale costo finanziario del diritto allo studio a carico del sistema delle Università non statali.

3. Le parti costituite depositavano memorie ex art. 73 del c.p.a.. Parte ricorrente riprendeva le argomentazioni già sviluppate nel ricorso ed evidenziava le conseguenze di un eventuale incremento degli studenti aventi diritto all’esonero dal pagamento delle tasse universitarie. La difesa erariale eccepiva l’inammissibilità del ricorso introduttivo in ragione dell’impugnazione di un atto non diretto alle Università non statali e, inoltre, dell’impugnativa come integrata da motivi aggiunti per difetto del carattere di incidentalità e di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale ex adversosollevate; prospettava poi la questione della mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i controinteressati e concludeva sostenendo l’infondatezza del gravame nel merito.

4. L’Ateneo ricorrente replicava allo scritto difensivo delle Amministrazioni resistenti, sostenendo l’ammissibilità del ricorso e contestando, in rito, l’eccezione relativa al difetto di incidentalità e, nel merito, le argomentazioni relative all’acquiescenza al sistema di finanziamento, che sarebbe insita nella richiesta di accreditamento iniziale, e alla discrezionalità del legislatore nello stabilire le modalità di contribuzione al sistema universitario in materia di diritto allo studio, derivando il trattamento differenziato dalla natura pubblica ovvero privata degli Atenei.

5. All’udienza del 29 gennaio 2025 la causa è stata introitata ai fini della decisione.

DIRITTO

Si procede allo scrutinio del ricorso introduttivo del giudizio e, segnatamente, all’esame dell’eccezione preliminare di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dalle Amministrazioni resistenti.

L’eccezione è fondata.

Si osserva in proposito che il decreto ministeriale n. 581 del 24 giugno 2022 oggetto di impugnativa non è idoneo a produrre effetti nei confronti delle Università non statali legalmente riconosciute, in quanto stabilisce i Criteri di ripartizione del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università statali con riferimento all’anno 2022. Ne deriva l’insussistenza dell’interesse ad agire in giudizio, non essendovi una lesione concreta ed attuale nella sfera giuridica della ricorrente, in quanto Università privata, e non potendo pertanto l’eventuale annullamento dell’atto impugnato arrecare alcuna utilità a quest’ultima.

Peraltro, le censure mosse nel ricorso introduttivo, in gran parte sovrapponibili a quelle che vengono sollevate nei motivi aggiunti, sono infondate per le ragioni che si vengono ad illustrare in relazione a tali ulteriori impugnazioni.

Si passa all’esame dei due ricorsi per motivi aggiunti depositati in data 8 febbraio 2023 e in data 12 febbraio 2024 che, in ragione dell’identità delle censure dedotte, possono essere trattati congiuntamente.
Può, inoltre, prescindersi dal vagliare le ulteriori eccezioni di inammissibilità avanzate dalle Amministrazioni resistenti, anche con riguardo all’asserita necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i controinteressati, in quanto i ricorsi per motivi aggiunti sono ambedue infondati nel merito (TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 8439/2021; sez. I-bis, n. 3213/2021).
Per poter dirimere la controversia, è necessario effettuare una breve disamina delle disposizioni vigenti in materia finanziamento delle Università statali e di contribuzione a favore delle Università non statali legalmente riconosciute, con particolare riguardo alla copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del diritto allo studio.

In base all’art. 33, commi 2 e 3, della Costituzione “La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato”.

Secondo il successivo art. 34, comma 3, “I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi”.

Quanto alle Università statali, le spese per il funzionamento e le attività istituzionali delle università sono coperte attraverso il Fondo di Finanziamento Ordinario (di seguito anche “FFO”), istituito dalla L. 537/1993 (art. 5, comma 1, lett. a) e, a seguito di successivi interventi normativi, suddiviso in tre quote – base, premiale e perequativa -, ove la quota perequativa (pari all’1,5% del FFO) viene ripartita con decreto ministeriale “tra le università che, sulla base delle differenze percentuali del valore del fondo di finanziamento ordinario consolidato del 2010, presentino una situazione di sottofinanziamento superiore al 5 per cento rispetto al modello per la ripartizione teorica del fondo di finanziamento ordinario elaborato dai competenti organismi di valutazione del sistema universitario” (art. 11, commi 1 e 2, della L. 240/2010).

Quanto alle Università non statali legalmente riconosciute, la relativa disciplina è prevista dalla L. n. 243/1991.

L’art. 1 stabilisce che “Le università e gli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti operano nell’ambito delle norme dell’articolo 33, ultimo comma, della Costituzione e delle leggi che li riguardano, nonché dei princìpi generali della legislazione in materia universitaria in quanto compatibili”.

In base all’art. 2, “Lo Stato può concedere contributi, nei limiti stabiliti dalla presente legge, alle università e agli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti che abbiano ottenuto l’autorizzazione a rilasciare titoli di studio universitario aventi valore legale, ai sensi dell’articolo 6 della legge 7 agosto 1990, n. 245.

L’art. 3, al comma 1, stabilisce che “L’università o l’istituto superiore non statale che intende avvalersi del contributo dello Stato di cui alla presente legge presenta annualmente al Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, di seguito denominato “Ministro”, il bilancio preventivo dell’esercizio in corso, il bilancio consuntivo dell’anno precedente e una relazione sulla struttura e sul funzionamento dell’università stessa, con l’indicazione di dati statistici e informativi riguardanti: il numero degli studenti; le facoltà, i corsi di laurea, le scuole, i corsi di dottorato di ricerca, i dipartimenti e gli istituti; l’organico del personale docente e non docente; la dotazione di strumentario scientifico, tecnico e di biblioteca; la consistenza e il grado di disponibilità delle strutture immobiliari adibite alle attività universitarie; le condizioni finanziarie con specificazione delle entrate derivanti dalle tasse e dai contributi studenteschi”.

Il successivo comma 3 prevede che “Il contributo da assegnare a ciascuna università è determinato sulla base di criteri oggettivi, che tengano conto degli elementi di cui al comma 1, stabiliti con apposito decreto del Ministro. Ogni università riserva una quota del contributo statale agli studenti capaci e meritevoli privi di mezzi, mediante borse di studio o forme di esenzione dal pagamento di tasse e contributi studenteschi”.

In attuazione della delega prevista dalla L. 240/2010 (art. 5, comma 1, lettera a, secondo periodo e lettera d; comma 3, lettera f; comma 6) è avvenuta la revisione della normativa di principio in materia di diritto allo studio e di valorizzazione dei collegi universitari legalmente riconosciuti.

Il D.Lgs. 68/2012 all’art. 9, comma 2, stabilisce che “Le Istituzioni e le università esonerano totalmente dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari gli studenti che presentino i requisiti di eleggibilità per il conseguimento della borsa di studio e gli studenti con disabilità, con riconoscimento di handicap ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, o con un’invalidità pari o superiore al sessantasei per cento”.

Al successivo comma 10 prevede che “Le università non statali legalmente riconosciute riservano agli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, una quota del contributo statale, erogato ai sensi della legge 29 luglio 1991, n. 243, mediante la concessione degli esoneri totali dal pagamento di tasse e contributi universitari di cui al comma 2, e di ulteriori esoneri, stabiliti autonomamente dalle stesse università tenendo conto dei criteri di cui al comma 7”.

Il comma 11 stabilisce che “Le Istituzioni e le università comunicano annualmente, entro il 30 aprile, al Ministero e al Consiglio nazionale degli studenti universitari, il numero di studenti esonerati totalmente o parzialmente dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari, secondo le diverse tipologie di esonero, nonché la distribuzione degli studenti per classi di importo delle tasse e dei contributi”.

In base al successivo comma 12, “Al fine di garantire alle università non statali legalmente riconosciute una adeguata copertura degli oneri finanziari che ad esse derivano dall’applicazione del presente decreto, nel riparto dei contributi previsti dalla legge 29 luglio 1991, n. 243, il Ministro definisce specifici incentivi che tengano conto dell’impegno degli atenei nelle politiche per il diritto allo studio, con particolare riferimento all’incremento del numero degli esoneri totali, rispetto all’anno accademico 2000 – 2001, dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari degli studenti che presentino i requisiti di eleggibilità per il conseguimento della borsa di studio di cui all’articolo 8”.

Il D.L. 212/2002, convertito con modificazioni dalla L. 268/2002, all’art. 4, comma 2, prevede che “Al fine di assicurare l’uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari agli studenti iscritti alle università e agli istituti universitari non statali legalmente riconosciuti, è autorizzata la spesa di 10 milioni di euro a decorrere dall’anno 2002, da destinare alle predette istituzioni. All’onere derivante dall’attuazione del presente comma, pari a 10 milioni di euro a decorrere dall’anno 2002, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2002-2004, nell’ambito dell’unità previsionale di base di parte corrente “Fondo speciale” dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze per l’anno 2002, allo scopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca”.

Svolta la disamina delle disposizioni generali che regolano sotto il profilo finanziario la materia del diritto allo studio, si passa all’esame del contenuto degli atti impugnati con i motivi aggiunti.

5.1. Il decreto 1205/2022 all’art. 2 individua all’interno della quota base del contributo:

“lettera b) € 2.000.000 in misura proporzionale al numero degli studenti iscritti nell’a.a. 2020/2021 esonerati totalmente dalla contribuzione studentesca ai sensi del d.lgs. 68/2012, pubblicati dall’ufficio di Statistica del Ministero;

lettera c) € 10.000.000 di cui all’articolo 4, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 212, convertito con modificazioni dalla legge n. 268/02, destinati alle Università non telematiche che hanno percepito l’analogo finanziamento nell’anno 2021, quale importo massimo per la compensazione del mancato gettito delle tasse e dei contributi universitari derivante dall’incremento degli esoneri totali riconosciuti nell’anno accademico 2021/2022 rispetto a quelli concessi nell’anno accademico 2000/2001 o comunque, compatibilmente con le disponibilità di bilancio, per il maggiore onere conseguente agli esoneri stessi”.

5.2. Ceteris paribus, il decreto 1561/2023 incrementa la voce di cui alla lettera b), portandola a euro 4.000.000 e lascia invariato l’importo di cui alla lettera c).

5.3. In entrambi i decreti, ai fini della ripartizione dell’importo di cui alla lettera c), il criterio del rimborso delle tasse e dei contributi universitari viene determinato per ciascuno studente esonerato tenendo conto del sistema di tasse e contributi adottato dallo specifico Ateneo. Nel caso di articolazione del sistema per fasce relative alla condizione economica, “si tiene conto dell’importo medio delle tasse e dei contributi per studente in corso nell’esercizio finanziario precedente ridotto del 20%”; tale importo è calcolato rapportando il gettito totale di tasse e contributi al totale degli studenti, al netto di quelli esonerati totalmente dal relativo pagamento”; ove invece la contribuzione non sia differenziata, “si tiene conto dell’importo determinato nell’anno accademico in corso per ciascuna tipologia di corso frequentato dagli studenti esonerati”.

La lettura del contenuto degli atti impugnati alla luce della normativa di riferimento contribuisce a chiarire che le aporie del sistema di finanziamento denunciate dall’Ateneo ricorrente sono solo apparenti.
Il dovere delle Università private di garantire il diritto allo studio secondo le modalità previste dallo Stato deriva proprio dal loro riconoscimento legale. Tale riconoscimento attribuisce all’ente privato una funzione pubblicistica, da cui deriva l’equipollenza dei titoli di studio da esse rilasciati a quelli delle Università pubbliche, ed ha quale necessaria implicazione il rispetto del nucleo centrale del diritto allo studio, che comprende anche le regole sull’accesso al diritto stesso. La definizione del nucleo centrale del diritto è di competenza esclusiva dello Stato, trattandosi di una disciplina che investe le materie della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” e delle “norme generali sull’istruzione” di cui alle lettere m) e n) dell’art. 117, comma 2, della Costituzione.
Dall’esercizio della discrezionalità del legislatore si evince che all’omogeneità del contenuto del diritto allo studio non corrisponde un’identità del sistema di finanziamento delle Università statali e delle Università non statali legalmente riconosciute e ciò è giustificato dalla loro differente natura giuridica.

In primo luogo, se da un lato non è possibile sostenere una completa equiparazione ad una pubblica amministrazione di un soggetto privato che opera solo a certi fini come ente pubblico (Cons. Stato, sez. VI, n. 3043/2016), dall’altro la materia del sostegno al diritto allo studio attiene alla funzione pubblicistica della istruzione universitaria e non alla diversa tipologia di soggetto, pubblico ovvero privato.

In secondo luogo, la previsione di obblighi ulteriori è, come detto, collegata al rilascio di titoli aventi valore equipollente a quelli rilasciati dalle strutture statali.

L’ordinamento subordina l’esercizio della libertà di istituire università non statali alla condizione che esse operino a taluni fini come enti pubblici, per cui tale libertà non è perfettamente sovrapponibile a quella di iniziativa economica.

Da ciò deriva la previsione di un contributo statale volto a compensare più che il mancato introito, l’onere delle Università non statali legalmente riconosciute collegato ai beneficiari dell’esonero dal pagamento delle tasse.

L’esonero totale dal pagamento della tassa di iscrizione e dei contributi universitari, stabilito dall’art. 9, comma 2, del D.Lgs. 68/2012 in relazione a determinate categorie di studenti, è assicurato dalle Università private attraverso il vincolo di destinazione imposto dal comma 10 su “una quota del contributo statale, erogato ai sensi della legge 29 luglio 1991, n. 243”. Il processo di determinazione del contributo statale tiene conto del numero degli studenti esonerati, ponendo a carico degli Atenei uno specifico obbligo di comunicazione annuale al Ministero “al fine di garantire alle università non statali legalmente riconosciute una adeguata copertura degli oneri finanziari che ad esse derivano dall’applicazione del presente decreto”. Il vincolo di destinazione obbliga l’Università privata che riceve il contributo ad utilizzare il relativo importo ai fini della copertura del mancato introito – rectius, dell’onere – relativo agli studenti esonerati.

In attuazione degli artt. 3 e 34 della Costituzione e nell’ottica della piena realizzazione del diritto allo studio universitario, il predetto D.Lgs. n. 68/2012 è finalizzato a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l’uguaglianza tra i soggetti che accedono ai servizi e alle funzioni didattiche erogate dal sistema italiano dell’istruzione superiore.

L’esonero dal pagamento delle tasse degli studenti con i requisiti di eleggibilità fa parte del nucleo essenziale del diritto allo studio e, per tale ragione, deve essere assicurato in modo uniforme nelle strutture pubbliche e private.

Il principale rischio collegato all’assenza di uniformità del contenuto del diritto allo studio tra strutture pubbliche e private è quello di creare un’offerta differenziata, in cui le Università private coprirebbero solo i segmenti più remunerativi e, quindi, la possibilità per gli studenti bisognosi di iscriversi con esonero dal pagamento delle tasse universitarie sarebbe garantita solo dalle Università pubbliche.

Ciò chiarito, il Collegio ritiene che il sistema di contribuzione delle Università non statali legalmente riconosciute previsto dai decreti ministeriali gravati con i motivi aggiunti sia adeguato, in quanto basato su parametri predeterminati e conforme alla ratio perseguita dal legislatore.

Orbene, il predetto sistema di contribuzione esprime il giusto equilibrio tra efficienza ed equità, conciliando l’obiettivo della remuneratività dell’attività svolta dagli Atenei privati con la garanzia del nucleo essenziale del diritto allo studio, proprio della funzione pubblica svolta.

L’argomentazione della sproporzione tra finanziamento delle Università pubbliche e contribuzione alle Università private è basata su due presupposti errati:

i) l’identità dei costi di funzionamento delle strutture pubbliche e private e, conseguentemente, l’identità del costo standardper studente;
ii) la coincidenza tra il costo standardper studente sostenuto dagli Atenei pubblici e l’importo della retta annuale nell’Ateneo privato.

In disparte i profili di carattere fiscale e contributivo, la differenza strutturale tra Università pubbliche e private legalmente riconosciute riguarda la disciplina contabile e, in particolare, il regime della contribuzione universitaria, essendo previsto solo con riferimento alle Università pubbliche un limite complessivo di gettito relativo alle rette, definito quale percentuale dell’importo del finanziamento ordinario dello Stato (art. 5 del D.P.R. 306/1997).

Nella logica di mercato che caratterizza gli Atenei privati la retta universitaria, quale controprestazione per il servizio reso, tende a coincidere con il costo standard per studente; nella struttura pubblica essa invece non deve necessariamente coprire i costi nella loro interezza. In altri termini, la retta dell’Ateneo statale è ascrivibile al concetto di prezzo pubblico, in quanto il servizio è fornito al cittadino ad un prezzo standard che copre solo parzialmente i costi, mentre la retta dell’Ateneo privato è di norma un prezzo di mercato, ispirato ad una logica remunerativa.

Alla luce delle differenze strutturali di tipo contabile, assumere il costo standard per studente di una struttura pubblica quale riferimento per l’integrale copertura del costo degli esoneri per studente di una struttura privata, oltre a presentare profili di incompatibilità con la normativa europea in materia di aiuti di Stato, inciderebbe in senso negativo sull’efficienza delle Università non statali legalmente riconosciute, assumendo quale riferimento un parametro – il costo standard della struttura statale – ricavato sulla base di dati quantitativi radicalmente diversi.

Più precisamente, considerare il costo standard per studente relativo agli Atenei pubblici quale parametro di riferimento per la copertura integrale dei costi dell’Ateneo privato sarebbe incompatibile con la disciplina unionale in materia di aiuti di Stato di cui all’art. 107 del TFUE in quanto una compensazione basata su di esso andrebbe a coprire anche la quota di costo per studente che, di fatto, è parte della spesa complessiva determinata in autonomia dal singolo Ateneo privato, trasmodando in tal modo in una sovracompensazione a suo favore. A conclusioni diverse non si giungerebbe volendo rimborsare il mancato introito delle contribuzioni degli studenti esonerati, poiché anche in tal caso la retta unica ovvero, in presenza di un sistema di contribuzione articolato per fasce, la retta media è pur sempre il risultato di una precisa scelta di bilancio dell’ente privato. Considerato che la fissazione dell’importo della retta non è sottoposto ad un limite massimo come nelle Università pubbliche, è possibile per l’Ateneo privato incrementare le entrate relative alla contribuzione degli studenti non esonerati al fine di garantire il controllo e la sostenibilità della spesa appostata in bilancio.

Il sistema di erogazione del contributo statale tiene quindi conto della tipologia del sistema di finanziamento delle Università private, si fonda su parametri predeterminati e, inoltre, non produce conseguenze manifestamente sproporzionate tra gli Atenei, come si evince dalle tabelle di ripartizione allegate ai decreti.

Quanto all’asserita impossibilità di determinare la misura dell’onere collegato ai potenziali studenti beneficiari degli esoneri, nessuna Università pubblica o privata potrebbe determinarlo ex ante– ossia prima che siano scadute le iscrizioni all’anno accademico di riferimento -, dovendo formulare le proprie stime sulla base di dati storici e statistici e su valutazioni prudenziali che costituiscono, peraltro, criteri utili all’impostazione del bilancio preventivo e, con particolare riferimento alla parte delle entrate, alla definizione dell’entità della tassa di iscrizione. La ripartizione del contributo tra gli Atenei privati beneficiari viene infatti adeguata annualmente al numero degli studenti esonerati sulla base dei parametri contemplati dai decreti ministeriali impugnati con i motivi aggiunti.
Ai fini della verifica di compatibilità della normativa di cui si tratta con gli articoli 23 e 117 della Costituzione è irrilevante stabilire se l’onere economico sostenuto dalle Università private costituisca una forma, seppur atipica, di prelievo tributario, poiché non tutte le prestazioni patrimoniali coattive hanno natura tributaria e, inoltre, sono ammesse dall’ordinamento “altre prestazioni, pur previste come obbligatorie, per essere destinate direttamente a fini sociali senza passare per i bilanci dello Stato o di enti locali, oppure come oneri collegati a determinate opzioni” (Corte Cost., n. 500/1993).

L’onere di attuazione del diritto allo studio posto a carico degli Atenei privati è comunque orientato a realizzare la funzione sociale riconosciuta dalla Costituzione all’istruzione superiore, funzione che, in assenza di esso, verrebbe irragionevolmente sacrificata.

Le Università private beneficiarie del contributo statale hanno l’obbligo di destinare una quota dello stesso a coprire i costi correlati agli esoneri dal pagamento delle tasse universitarie, ma ciò non esclude che potrebbero destinare una parte maggiore del predetto contributo al finanziamento di tale spesa, stabilendo in autonomia un quantumdi risorse statali superiore rispetto a quello obbligatorio per legge, al fine di garantire il diritto allo studio.
Quanto al contrasto con la disciplina europea in materia di diritto di stabilimento e di libera circolazione dei servizi, parte ricorrente richiama il principio enunciato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, secondo cui “l’organizzazione, dietro corrispettivo, dei corsi di formazione superiore è un’attività economica”, protetta dalle disposizioni del Trattato in materia di diritto di stabilimento e di libera circolazione dei servizi.

Le pronunce citate non riguardano tuttavia una fattispecie sovrapponibile al caso in esame, in quanto la prima afferisce al mantenimento in vigore di norme nazionali e regionali in materia di fiere (CGUE 15 gennaio 2002, C-439/1999), la seconda al riconoscimento di diplomi nel caso in cui i corsi propedeutici siano tenuti da altro istituto in un diverso Stato e in virtù di un accordo tra i due istituti (CGUE 13 novembre 2003, C-153/2002).

Il servizio offerto dalle Università non statali, che hanno ricevuto il riconoscimento legale e che percepiscono provvidenze pubbliche, non può essere qualificato come mera attività economica. L’istruzione è considerata un servizio escluso dall’ambito di applicazione della Direttiva 2006/123 (cd. Direttiva Bolkestein), la quale al 34° considerando stabilisce che “Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la valutazione di determinate attività, in particolare di quelle finanziate con fondi pubblici o esercitate da enti pubblici, deve essere effettuata, per stabilire se costituiscono un «servizio», caso per caso alla luce delle loro caratteristiche, in particolare del modo in cui sono prestate, organizzate e finanziate nello Stato membro interessato. La Corte di giustizia ha ritenuto che la caratteristica fondamentale della retribuzione sia rappresentata dal fatto che essa costituisce un corrispettivo economico per i servizi prestati, ed ha riconosciuto che la caratteristica della retribuzione è assente nelle attività svolte dallo Stato o per conto dello Stato senza corrispettivo economico nel quadro dei suoi doveri in ambito sociale, culturale, educativo e giudiziario, quali i corsi assicurati nel quadro del sistema nazionale di pubblica istruzione o la gestione di regimi di sicurezza sociale che non svolgono un’attività economica. Il pagamento di una tassa da parte dei destinatari, ad esempio una tassa di insegnamento o di iscrizione pagata dagli studenti per contribuire in parte alle spese di funzionamento di un sistema, non costituisce di per sé retribuzione in quanto il servizio continua ad essere essenzialmente finanziato con fondi pubblici. Queste attività non rientrano pertanto nella definizione di «servizio» di cui all’articolo 50 del trattato e sono quindi escluse dal campo d’applicazione della presente direttiva”.

L’apertura al “mercato” del servizio istruzione non ne ha comportato la piena liberalizzazione, essendo ben possibile introdurre delle restrizioni giustificate da “ragioni imperative di interesse generale”.

La possibilità per i privati di svolgere una funzione di interesse pubblico è soggetta a vincoli e, nel caso di specie, è condizionata alla garanzia del nucleo essenziale del diritto allo studio, che include l’accessibilità dell’istruzione superiore agli studenti capaci e meritevoli ma privi di mezzi secondo la disciplina stabilita dallo Stato.

Inoltre, la libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) non può essere invocata da una società italiana, con sede in Italia, avverso una normativa italiana (Corte Cost., sent. n. 269/2017). Ne conseguono la carenza di interesse della ricorrente a sostenere la rilevanza transfrontaliera della questione e, inoltre, la rivelazione del carattere puramente teorico della prospettazione secondo cui l’asserita insufficienza del contributo statale costituirebbe una misura ad effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.
Alla luce delle considerazioni svolte, le questioni di legittimità costituzionale sollevate con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti sono prive dei presupposti di rilevanza e di non manifesta infondatezza e, inoltre, non vi sono le condizioni per disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea prefigurato con i motivi aggiunti.
Conclusivamente, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, mentre i ricorsi per motivi aggiunti depositati in data 8 febbraio 2023 e in data 12 febbraio 2024 devono essere respinti in quanto infondati.
Dalla legittimità degli atti impugnati deriva l’infondatezza della domanda di accertamento dell’obbligo del Ministero dell’Università di destinare alle Università non statali adeguate compensazioni per finanziare gli esoneri dal pagamento delle rette universitarie degli studenti bisognosi in misura almeno corrispondente al costo standardmedio per studente iscritto presso le Università statali ovvero secondo altro criterio oggettivo, trasparente, predeterminato e non discriminatorio.
La particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

– dichiara il ricorso introduttivo inammissibile per difetto di interesse;

– respinge i motivi aggiunti depositati in data 8 febbraio 2023 e in data 12 febbraio 2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente FF

OMISSIS, Referendario, Estensore

OMISSIS, Referendario

Pubblicato il 24 febbraio 2025

TAR Lazio, Sez. III ter, 24 febbraio 2025, n. 4003

Non sussiste nessuna aporia tra i sistemi di finanziamento delle Università statali e di quelle non statali legalmente riconosciute