15960/2025 REG.PROV.COLL.

06456/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6456 del 2021, proposto da Università Telematica e-Campus, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS e OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, e ANVUR – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del Presidente pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege avente sede a Roma, in via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

UniCamillus – Saint Camillus International University of Health and Medical Sciences, LUMSA – Libera Università Maria Santissima Assunta, non costituite in giudizio;

per l’annullamento

del DM 25 marzo 2021, n. 289, e del suo Allegato n. 4 , pubblicato sulla G.U.R.I. il 14 maggio 2021 e sul sito istituzionale del Ministero dell’Università e della Ricerca l’8 aprile 2021, trasmesso alla Ricorrente con nota prot. 5029 dell’8 aprile 2021, recante «Linee generali d’indirizzo della programmazione universitaria delle Università 2021-2023», e degli atti ad esso presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti dall’Università, nei limiti e per le ragioni di cui ai successivi motivi di ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca e di ANVUR – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, co. 4-bis c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 18 luglio 2025 il dott. OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – L’Università Telematica e-Campus (di seguito “e-Campus”) insorge avverso il decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca (di seguito “MUR”) del 25/03/2021 n. 289, recante «Linee Generali d’Indirizzo della Programmazione delle Università 2021-2023 e Indicatori per la Valutazione Periodica dei Risultati».

L’impugnazione è affidata a tredici motivi di gravame, diretti – in estrema sintesi – a denunciare l’assenza di fondamento normativo della determinazione impugnata, giacché il MUR non avrebbe competenza a disciplinare in via autonoma l’accreditamento dei corsi universitari, né a fortiori potrebbe conferire una funzione consultiva – per giunta obbligatoria e vincolante – al Comitato regionale di coordinamento competente per territorio. La ricorrente inoltre censura, sul piano procedimentale, il mancato preventivo concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la vulnerazione delle proprie prerogative partecipative, nonché, sul piano sostanziale, il carattere arbitrario e discriminatorio delle prescrizioni relative all’accreditamento dei corsi erogati in modalità “mista” o in modalità “prevalentemente a distanza” (Allegato 4 del DM n. 289/2021), le quali si porrebbero in contrasto con i principi euro-unitari in materia di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi (artt. 49 e 56 TFUE).

2. – Resistono in giudizio le Amministrazioni intimate, chiedendo l’integrale reiezione in rito e nel merito delle pretese avverse.

La Difesa erariale eccepisce in limine l’illegittimità del ricorso per difetto di interesse alla decisione di merito, in quanto la determinazione impugnata avrebbe natura di atto generale e sarebbe, perciò, priva di immediata efficacia lesiva nei confronti dell’Università ricorrente. Nel merito, essa contesta la fondatezza dell’impugnazione avversa, affermando che il DM n. 298/2021 trovi fondamento normativo nell’art. 1-ter del d.lgs. 31/01/2005 n. 7, il quale conferisce ampia discrezionalità al MUR, sotto il profilo procedurale e sostanziale, nel definire le linee generali d’indirizzo della programmazione universitaria.

3. – La causa è stata introitata per la decisione, dopo ampia discussione, all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 18/07/2025.

4. – L’eccezione pregiudiziale sollevata dalle Amministrazioni resistenti è fondata.

L’impugnato DM n. 298/2021 è diretto a fissare le linee generali d’indirizzo della programmazione del sistema universitario per il triennio 2021-2023, di cui definisce gli obiettivi specifici e la ripartizione delle risorse finanziarie disponibili: esso inoltre indica le azioni che i Programmi di Ateneo sono chiamati ad avviare, precisa le modalità di valutazione dei risultati e – ciò che più conta in questa sede – definisce le linee guida per l’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio.

Il decreto assume evidente valenza programmatica e pianificatoria e, dunque, riveste natura di atto amministrativo generale, privo di contenuto precettivo immediato e diretto sulla sfera giuridica dei destinatari. Non sono infatti ravvisabili, nel caso di specie, prescrizioni aventi un livello di specificazione e dettaglio tale da produrre un immediato effetto lesivo nei confronti di e-Campus. Per tali ragioni, il Decreto è insuscettibile di assumere di attitudine offensiva nei confronti della ricorrente (o di altri atenei), i quali se ne potranno dolere eventualmente in sede di impugnativa congiunta con l’atto applicativo che renda concreta la lesione – prima solo potenziale – della loro sfera giuridica.

L’assenza di effetti lesivi diretti, limitativi o ampliativi, sulla sfera giuridica di e-Campus mette a nudo il difetto di interesse di quest’ultima alla pronuncia demolitiva. I pregiudizi e le limitazioni prospettati dalla ricorrente non costituiscono effetto diretto ed immediato dell’atto di programmazione triennale universitaria, ma si ricollegano a determinazioni amministrative ulteriori, applicative del MD stesso, di cui non vi è menzione in atti e che non hanno fatto oggetto di impugnazione suppletiva ex art. 43 c.p.a. in questo giudizio (l’Università ricorrente ha proposto separato ricorso – rubricato al R.G. n. 7969/2022 – avverso un atto applicativo del DM). Solo tali ulteriori atti, rendendo attuale e concreto l’interesse della ricorrente a contestare il potere di programmazione esercitato dal MUR, potranno legittimare l’impugnazione congiunta del DM n. 289/2021, per la parte in cui ne costituiscano diretta applicazione (ex permultis Cons. Stato, Sez. VI, 10/01/2022 n. 156).

Poste tali premesse, il Tribunale non può che pronunciare l’inammissibilità del ricorso ex art. 35, comma 1, lett. b) c.p.a., con conseguente assorbimento delle censure di merito sollevate dalla ricorrente.

Tale conclusione è stata riconosciuta dallo stesso procuratore di e-Campus, il quale – su sollecitazione del Collegio – ha chiarito in sede di discussione orale che l’impugnazione è stata proposta in via lato sensu cautelativa, al fine di evitare il consolidamento degli (eventuali) effetti del DM n. 289/2021 in vista della presentazione di istanze di accreditamento.

5. Si osserva infine che il ricorso è comunque divenuto improcedibile per sopravvenuta inefficacia della determinazione gravata. Nelle more del giudizio è, infatti, spirato il termine di efficacia del DM n. 289/2021 ed è stato approvato un nuovo strumento di programmazione universitaria (DM 10/06/2024 n. 773, relativo al triennio 2024-2026), di cui l’Amministrazione ha dato contezza nella propria memoria conclusiva.

In disparte, dunque, l’assenza di effetti lesivi diretti nei confronti della ricorrente, la determinazione impugnata ha comunque cessato di produrre effetti, di talché a fortiori non è ravvisabile un interesse di e-Campus alla pronuncia di merito.

6. – Le spese di lite possono trovare integrale compensazione in ragione delle peculiarità del contenzioso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

– dichiara inammissibile il ricorso ex art. 35, co. 1 lett. b) c.p.a., per difetto di interesse alla decisione di merito;

– compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente

OMISSIS, Primo Referendario

OMISSIS, Referendario, Estensore

Pubblicato il 2 settembre 2025

TAR Lazio, Sez. III, 2 settembre 2025, n. 15960

Il DM n. 289/2021 riveste natura di atto amministrativo generale