REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5858 del 2025, proposto da
OMISSIS, rappresentato e difeso dall’avvocato OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Dell’Università e della Ricerca, Anvur, Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, Commissione Nazionale per L’Abilitazione Scientifica Nazionale per L’Abilitazione Scientifica Nazionale Alle Funzioni, non costituiti in giudizio;
Ministero dell’Universita’ e della Ricerca, Anvur Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Per l’annullamento, previa sospensiva

– del giudizio di diniego dell’abilitazione scientifica nazionale nei confronti del ricorrente per il settore concorsuale 12/D1 Diritto Amministrativo – II Fascia – Bando di cui al d.d. n. 1796 del 2023, nonché ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, disponendo il riesame della domanda da lui presentata da parte di una seconda Commissione valutatrice in composizione integralmente diversa dalla prima;

– in via cautelare, sospendere i provvedimenti impugnati e adottare ogni altro atto idoneo a garantire l’effettività della tutela giurisdizionale del ricorrente, ivi compresa l’attribuzione con riserva al ricorrente dell’abilitazione scientifica nazionale di prima fascia o l’ordine di riesame della domanda presentata dal ricorrente da parte di una seconda Commissione valutatrice in composizione integralmente diversa dalla prima, ovvero, in subordine, l’accoglimento della domanda cautelare nelle forme previste dall’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Universita’ e della Ricerca e di Anvur Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato a mezzo pec in data 6.5.25, il ricorrente ha chiesto l’annullamento del giudizio di non idoneità all’ASN, funzioni di professore di II fascia, settore concorsuale 12/D1-Diritto Amministrativo.

La Commissione ha riconosciuto che “Il candidato presenta una valutazione di impatto positivo sulla produzione scientifica per i tre indicatori e, in base a quanto dichiarato, risulta in possesso di almeno tre titoli di cui all’Allegato A al D.M. n. 120/2016, come selezionati dalla Commissione”.

Quanto alla valutazione della produzione scientifica, il giudizio reso dalla Commissione è stato del seguente tenore: “La produzione scientifica ai fini degli indicatori dimostra una discreta consistenza e continuità nell’arco temporale 2017-2024. Il candidato sottopone a valutazione una monografia (2022) e nove contributi scientifici (sei articoli in rivista e tre contributi in volume). La monografia dal titolo OMISSIS è un’approfondita lettura dell’evoluzione della funzione di controllo della Corte dei conti, al centro della quale campeggia l’idea del bilancio come «bene pubblico», condotta alla luce dei fondamentali contributi della giurisprudenza costituzionale. Oltre alle parti di inquadramento storico e costituzionale del ruolo della Corte dei conti (che, per metodo d’indagine e citazioni bibliografiche sembrano maggiormente ascrivibili ad altro settore concorsuale, il diritto costituzionale appunto), le parti più propriamente ricostruttive si arrestano all’esegesi delle pronunce giurisdizionali, mancando (per scelta dell’A.) adeguate conclusioni, che sarebbero state invece utili per portare a sintesi le riflessioni svolte nel corso dell’indagine. Si tratta di un lavoro in larga misura ricognitivo, che fornisce alcuni spunti interessanti sulla relazione tra disciplina domestica ed europea dei controlli, arrestandosi però ad un livello essenzialmente descrittivo dell’esistente. Anche gli altri saggi sottoposti a valutazione hanno ad oggetto – sia pure osservato talora da angolazioni diverse – il sistema giurisdizionale preposto alla tutela del bilancio come bene pubblico e risultano in larga misura ancillari rispetto alle riflessioni più approfondite svolte nel lavoro monografico, sicché il complesso delle pubblicazioni denota una fondamentale monotematicità della produzione scientifica presentata alla valutazione. Nell’articolo «Il bene pubblico bilancio come concetto» (2024), il candidato riprende direttamente il tema centrale della monografia, temi che ritornano anche nei lavori: «Stato di diritto e blocco di legalità euro-costituzionale in materia di bilancio» (2022); «Il giudizio di parificazione del rendiconto delle regioni» (2022); «Attuazione ed esecuzione della l. cost. n. 1/2012 attraverso il giudice del bilancio» (2020). Sempre su ambiti tematici simili, ma in una prospettiva di sola descrizione: «Patto di stabilità, principi costituzionali ed attuazione politica: la legge di bilancio 2019 e l’art. 9 della l. n. 243/2012 attraverso il prisma della giurisprudenza del Giudice delle leggi» (2019); «La iurisdictio contabile e la tutela degli interessi diffusi nell’ottica dell’attuazione ‘domestica’ del principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio» (2017) e «La dottrina dei controlli tra costituzione rigida e flessibile: l’attualità del pensiero di Serio Galeotti» (2024). Ancorata al dato giurisprudenziale, di cui costituisce comunque puntuale esame (nella parte del lavoro, redatto con coautore, attribuibile al candidato) il saggio «La Corte costituzionale garante dei crediti tra enti sub-statali della finanza pubblica allargata. Considerazioni a margine della sentenza n. 51 del 2023 sui c.d. debiti fuori bilancio» (2023). Apprezzabile ed utile per la completezza e la puntualità descrittiva «La disciplina e i rimedi a tutela dell’equilibrio nel settore sanitario: i controlli amministrativi e la giurisdizione sul bilancio della Corte dei conti» (2019).

Tutti gli scritti presentati sono condotti con rigore metodologico e capacità di analisi critica, ma nel complesso si assestano su un livello descrittivo e si concentrano sui temi trattati nella monografia, sviluppandoli o anticipandoli. Per contro, non risultano oggetto di indagine altri temi e istituti, anche di carattere generale, che, al di là della contabilità, sono oggetto di dibattito all’interno del settore concorsuale oggetto della presente valutazione. Tanto premesso, la maggioranza della Commissione, pur apprezzando, nei termini di cui sopra, gli sforzi del candidato, non li ritiene ancora sufficienti, nel complesso, a comprovare il raggiungimento della maturità scientifica richiesta per il conseguimento dell’abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia nel settore 12 D/1”.

Ha dedotto i seguenti profili di illegittimità:

Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e di motivazione. Violazione degli artt. 4 e 5, 6 e 7 e dell’All. B del del d.P.R. n. 120 del 2016; i) illegittimità del rilievo negativo riferito all’afferenza della produzione al settore scientifico disciplinare del “Diritto costituzionale”; ii) illegittimità del rilievo negativo riferito all’afferenza della produzione al macro-tema del “diritto del bilancio” e alla ritenuta “settorialità” degli studi; iii) errata applicazione dell’art. 3 del d.m. n. 120 del 2016, per non aver ritenuto che il livello adeguato delle pubblicazioni integri la maturità scientifica necessaria per il conseguimento della seconda fascia della docenza universitaria; iv) contraddittorietà del giudizio collegiale (per aver riconosciuto al candidato rigore metodologico e analisi critica, contestualmente giudicando le pubblicazioni di qualità non sufficiente per la seconda fascia); v) difetto di collegialità del giudizio, a fronte dei due giudizi individuali positivi;

v) errata applicazione del d.m. n. 120 del 2016, per aver ritenuto superato il giudizio sull’impatto della produzione scientifica del ricorrente, contestualmente giudicandola non ancora sufficiente.

In particolare: osserva che nel caso di specie, la vicinanza (per non dire della compenetrazione) tra il diritto amministrativo e il diritto costituzionale, attestata anche dalle esperienze scientifiche e professionali di grandi Maestri della disciplina (delle discipline) e, in generale, del diritto pubblico (si pensi a OMISSIS), è tale che davvero stupisce la lettura di tale rilievo critico.

Il ricorrente osserva che liquidare il c.d. “diritto del bilancio” come ambito settoriale, affrontare il quale non denota “maturità scientifica” adeguata alla seconda fascia della docenza universitaria, è certamente errato.

In terzo luogo, rileva la violazione dell’art. 6, comma 1, lett. b), del d.m. n. 120 del 2016, a tenore del quale il giudizio abilitativo è positivo quando le pubblicazioni sono “giudicate omplessivamente di qualità «elevata»”.

Osserva inoltre che l’art. 3 del d.m. n. 120 del 2016 stabilisce che l’abilitazione alla seconda fascia d’insegnamento richiede “il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca”. Le pubblicazioni, dunque, si devono valutare per il profilo della “originalità dei risultati”. Ben diversa, invece, la valutazione relativa alla prima fascia d’insegnamento. In quel caso l’art. 3 del d.m. n. 120 del 2016 prevede che l’abilitazione richiede “la piena maturità scientifica del candidato, attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca”.

Nel caso di specie, però, le pubblicazioni sono state valutate secondo i criteri dettati per la prima fascia d’insegnamento (“rilevante originalità”) e non per la seconda fascia, che richiede risultati in termini di originalità (ovviamente) meno significativi (“positivo livello”).

Anche i giudizi individuali negativi riconoscono al candidato plurimi elementi positivi per le pubblicazioni.

Rileva infine la contraddittorietà della motivazione.

In più punti del giudizio collegiale e anche nei giudizi individuali negativi, infatti, si riconosce al candidato piena capacità critica e dominio del metodo di ricerca scientifica nell’ambito d’afferenza.

Ha resistito il Ministero intimato chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 21 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere respinto.

La parte ricorrente, in particolare, premesso di aver raggiunto 2/3 dei c.d. valori soglia di cui al D.M. n. 589/2018 e di aver ottenuto il riconoscimento di quattro titoli tra quelli selezionati dalla Commissione, lamenta che la predetta Commissione avrebbe errato nel denegare il conseguimento dell’abilitazione de qua per aver fondato il giudizio negativo sulla base della considerazione per la quale la produzione scientifica sarebbe stata “monotematica”.

Ed invero, la monotematicità (ovvero la settorialità) non costituirebbe un elemento di valutazione negativo a fronte di pubblicazioni di qualità elevata; inoltre, il giudizio impugnato sarebbe erroneo, dal momento che la Commissione avrebbe manifestato apprezzamento per la produzione scientifica del candidato ricorrente, riconoscendo la sussistenza di elementi positivi.

Ritiene il Collegio che le doglianze formulate dalla parte ricorrente non siano condivisibili.

In punto di diritto, giova premettere che la Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”) ha previsto, all’art. 16, che il personale accademico debba essere reclutato, previo conseguimento di una Abilitazione Scientifica Nazionale (A.S.N.) rilasciata da una apposita Commissione composta da professori qualificati nella materia di riferimento.

La predetta legge ha poi demandato ai successivi regolamenti le concrete modalità di attuazione delle procedure di reclutamento de quibus.

Con il regolamento attuativo di cui al D.P.R. n. 95/2016 sono state, quindi, individuate le modalità ed i tempi delle procedure per il conseguimento dell’Abilitazione; l’art. 4 ha poi demandato al Ministero dell’Università di determinare: 1) i criteri, parametri e indicatori di attività scientifica differenziati per funzioni e per settore concorsuale; 2) il numero massimo di pubblicazioni, che non può essere inferiore a dieci, distinto per fascia e per area disciplinare, che ciascun candidato può presentare ai fini della valutazione nella procedura di abilitazione; 3) le modalità di scelta da parte della Commissione dei criteri, dei parametri e dei relativi indicatori, nonché la loro rilevanza ai fini dell’attribuzione o meno dell’abilitazione; 4) le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e dei parametri di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all’abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.

Successivamente è stato emanato il D.M. n. 120 del 7 giugno 2016 del Ministero dell’Università, contenente il “Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari, ai sensi dell’art. 16, comma 3, lettere a), b) e c) L. 30 dicembre 2010, n. 240, e succ. mod., e degli artt. 4 e 6, commi 4 e 5, del D.P. R. 4 aprile 2016, n. 95”.

L’art. 3 del D.M. n. 120/2016 ha previsto, in particolare, che “Nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la Commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione delle pubblicazioni e dei titoli presentati, prendendo a riferimento esclusivamente le informazioni contenute nella domanda redatta secondo il modello allegato al bando candidati…”.

La valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli è volta ad accertare: a) per le funzioni di professore di prima fascia, la piena maturità scientifica del candidato, attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca; b) per le funzioni di professore di seconda fascia, la maturità scientifica del candidato, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Il successivo art. 4, nell’elencare i criteri per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche da parte della Commissione, precisa che quest’ultima deve valutare: “a) la coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari ad esso pertinenti; b) l’apporto individuale nei lavori in collaborazione; c) la qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo; d) la collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare; e) il numero e il tipo delle pubblicazioni presentate nonché la continuità della produzione scientifica sotto il profilo temporale; f) la rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi”.

Il successivo art. 5 indica i criteri e parametri per la valutazione dei titoli e, a tale fine, precisa che nella valutazione dei titoli presentati dal candidato, la Commissione: “a) accerta l’impatto della produzione scientifica dei candidati, utilizzando obbligatoriamente i parametri e gli indicatori relativi al titolo di cui al numero 1 dell’Allegato A; b) accerta il possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione ai sensi del comma 2”.

Il comma 2 dello stesso articolo precisa altresì che, ai fini di cui al comma 1, lettera b), la Commissione, nella seduta di insediamento, sceglie, in relazione alla specificità del settore concorsuale e distintamente per la prima e per la seconda fascia, almeno sei titoli tra quelli di cui all’Allegato A ai numeri da 2 a 11 e ne definisce, ove necessario, i criteri di valutazione.

Infine, l’art. 6 (Conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale) prevede che la Commissione attribuisce l’abilitazione esclusivamente ai candidati che soddisfano entrambe le seguenti condizioni: a) valutazione positiva del titolo di cui al numero 1 dell’Allegato A (impatto della produzione scientifica) e possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione, secondo quanto previsto al comma 2 dell’articolo 5; b) pubblicazioni valutate in base ai criteri di cui all’articolo 4 e giudicate complessivamente di qualità “elevata” secondo la definizione di cui all’Allegato B.

Tanto chiarito, ritiene il Collegio che il giudizio impugnato è esente dai vizi denunciati per avere la Commissione, con adeguata (ancorché sintetica) motivazione, spiegato le ragioni per le quali non è stata attribuita l’A.S.N. in favore del ricorrente.

“Tutti gli scritti presentati sono condotti con rigore metodologico e capacità di analisi critica, ma nel complesso si assestano su un livello descrittivo e si concentrano sui temi trattati nella monografia, sviluppandoli o anticipandoli. Per contro, non risultano oggetto di indagine altri temi e istituti, anche di carattere generale, che, al di là della contabilità, sono oggetto di dibattito all’interno del settore concorsuale oggetto della presente valutazione”.

Ebbene, ritiene questo Collegio che non appare irragionevole tale valutazione, potendo la Commissione legittimamente denegare il riconoscimento dell’A.S.N. a fronte di pubblicazioni monotematiche; si tratta, a ben vedere, di una considerazione (logicamente) condivisibile, dal momento che l’ASN richiede una padronanza della materia scientifica tendenzialmente completa, non potendo essere l’interesse dell’accademico circoscritto a singoli settori della disciplina.

Sotto questo aspetto, infatti, la Commissione, pur evidenziando la sussistenza di elementi positivi, ha spiegato in modo sufficiente le ragioni per le quali le opere sono state valutate, nel complesso, negativamente, proprio in ragione della rilevata monotematicità della produzione scientifica senza alcun riferimento ai principi fondamentali del diritto amministrativo.

Peraltro, come osservato correttamente dall’amministrazione resistente, l’attuale suddivisione dei settori concorsuali, così come disposta dall’allegato A, al D.M. 855/2015, fa ricadere il SC 12/D1 – Diritto Amministrativo, nel macrosettore concorsuale 12/D – Diritto Amministrativo e Tributario e non nel macrosettore concorsuale 12/C – Diritto Costituzionale e Ecclesiastico, al cui interno è ricompreso il SC 12/C1 – Diritto Costituzionale. Pertanto, la pretesta compenetrazione fra i due settori è smentita già alla sola lettura del disposto normativo.

Il ricorrente, presentando la domanda per il settore concorsuale, 12/D1, il quale investe una molteplicità di argomenti e tematiche, non può ritenere di conseguire l’abilitazione, sulla scorta di una produzione scientifica incentrata su pochissime o addirittura su un’unica tematica rientrante nel settore concorsuale. Ed anche quest’ultimo aspetto, infatti, è stato ben evidenziato dalla Commissione la quale non ha mancato di ribadire che: “Per contro, non risultano oggetto di indagine altri temi e istituti, anche di carattere generale, che, al di là della contabilità, sono oggetto di dibattito all’interno del settore concorsuale oggetto della presente valutazione”.

Come correttamente evidenziato dall’amministrazione intimata allo scopo di predisporre una completa motivazione, i commissari non hanno mancato di evidenziare gli elementi positivi riscontrati nel profilo scientifico del candidato consentendo a questo di comprende da dove ripartire prima di presentare una nuova domanda di abilitazione.

Detti aspetti positivi, però, non sono stati giudicati tali da superare le criticità riscontrate, le quali hanno indotto la Commissione a concludere la procedura con esito negativo.

Pertanto, non appare configurarsi alcuna applicazione di criteri più stringenti tipici delle valutazioni per la prima fascia di docenza ma, la sola intenzione dei commissari di chiarire ogni aspetto della valutazione. Ed infatti, al termine del giudizio collegiale i commissari hanno chiaramente specificato che: “pur apprezzando, nei termini di cui sopra, gli sforzi del candidato, non li ritiene ancora sufficienti, nel complesso, a comprovare il raggiungimento della maturità scientifica richiesta per il conseguimento dell’abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia nel settore 12/D1”.

In altre parole, i commissari hanno riconosciuto al ricorrente un profilo scientifico in formazione, non ancora sufficientemente maturo.

Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso deve essere respinto.

La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente

OMISSIS, Consigliere

OMISSIS, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 10/03/2026

TAR Lazio, sez. IV quater, 10 marzo 2026, n. 4498

Ai fini dell’ASN di seconda fascia, anche una produzione scientifica rigorosa e continua può non bastare se è eccessivamente monotematica