N. 08876/2022 REG.PROV.COLL.
N. 07088/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7088 del 2021, proposto da
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentata e difesa dall’avvocato [#OMISSIS#] Di Cunzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via [#OMISSIS#], 63;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

del provvedimento di non idoneità per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di I fascia nel settore concorsuale 13/C1 (storia economica), espresso in esito alla partecipazione della ricorrente alla procedura indetta con bando approvato con determina direttoriale n. 2175/2018 e pubblicato sul [#OMISSIS#] del MIUR in data 15.4.2021; del decreto, ove adottato di approvazione dei predetti giudizi negativi e delle operazioni della espletata procedura; del decreto n. 2271 del 29.10.2018 di nomina della commissione esaminatrice giudicatrice; di tutti i verbali, in particolare quelli del 28.11.2018, del 18.1.2021 e del 13.4.2021; di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ivi compresa la deliberazione del Consiglio Direttivo dell’ANVUR del 24.10.2018, n. 234.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 giugno 2022 il dott. [#OMISSIS#] Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente proposto la prof.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] ha impugnato il provvedimento di non idoneità per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di I fascia nel settore concorsuale 13/C1 (storia economica), espresso in esito alla partecipazione della ricorrente alla procedura indetta con bando approvato con determina direttoriale n. 2175/2018 e pubblicato sul [#OMISSIS#] del MIUR in data 15.4.2021; del decreto, ove adottato di approvazione dei predetti giudizi negativi e delle operazioni della espletata procedura; del decreto n. 2271 del 29.10.2018 di nomina della commissione esaminatrice giudicatrice; di tutti i verbali, in particolare quelli del 28.11.2018, del 18.1.2021 e del 13.4.2021; di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ivi compresa la deliberazione del Consiglio Direttivo dell’ANVUR del 24.10.2018, n. 234.

In sintesi: dei 9 titoli previsti per la procedura controversa alla ricorrente ne sono stati riconosciuti 6 (organizzazione o partecipazione come relatore a convegni di carattere scientifico in Italia o all'[#OMISSIS#]; direzione o partecipazione alle attività di un gruppo di ricerca caratterizzato da collaborazioni a livello nazionale o internazionale; responsabilità scientifica per progetti di ricerca internazionali e nazionali, ammessi al finanziamento sulla base di bandi competitivi che prevedano la revisione tra pari; direzione o partecipazione a comitati editoriali di riviste, collane editoriali, enciclopedie e trattati di riconosciuto prestigio; partecipazione al collegio dei docenti ovvero attribuzione di incarichi di insegnamento, nell’ambito di dottorati di ricerca accreditati dal Ministero; formale attribuzione di incarichi di insegnamento o di ricerca (fellowship) presso qualificati atenei e istituti di ricerca esteri o sovranazionali), mentre non le sono stati riconosciuti i restanti 3 (responsabilità di studi e ricerche scientifiche affidati da qualificate istituzioni pubbliche o private; conseguimento di premi e riconoscimenti per l’attività scientifica, inclusa l’affiliazione ad accademie di riconosciuto prestigio nel settore; specifiche esperienze professionali caratterizzate da attività di ricerca attinenti al settore concorsuale per cui è presentata la domanda per l’abilitazione); il giudizio finale – risultato a maggioranza negativo sulla base di 4 giudizi sfavorevoli (proff. De [#OMISSIS#], Paris, Travagliante e Vasta) ed 1 favorevole (prof. Lepore) – è stato motivato nel seguente modo: “[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] è, dal novembre 2016, professore associato di Storia economica (SECSP/12) presso UNICUSANO Università degli Studi Niccolò Cusano-Telematica, Roma. La candidata risulta in possesso di 6 titoli, dei 3 richiesti, tra quelli individuati dalla Commissione [#OMISSIS#] prima riunione ai sensi dell’articolo 8, comma 1 del D.P.R. 95/2016. Ha organizzato e partecipato come relatrice a molti dei principali convegni nazionali e internazionali del settore (titolo a), a diversi gruppi di ricerca nazionali e internazionali, quali PRIN, progetti CNR (titolo b), e ha avuto responsabilità scientifica di progetti che hanno previsto la revisione tra pari, come PRIN (titolo d). Dal gennaio 2020 fa parte dell’editorial board dell’International Journal of Economic Behaviour (titolo e). Tra il 2003 e il 2014 ha fatto parte del collegio docenti del Dottorato in Economia e diritto dell’ambiente, del territorio e del paesaggio dell’Università di Foggia, e dal 2016 partecipa al collegio dei docenti del Dottorato Governance and Management for Business Innovation di Unicusano (titolo f), mentre tra il 1987 e il 2005 è stata visiting research fellow presso diverse università straniere a Warwick, Marrakech, Damasco e in Connecticut (titolo g). La candidata è valutata positivamente con riferimento al titolo 1 dell’Allegato A al D.M. 120/2016, atteso che gli indicatori relativi all’impatto della produzione scientifica raggiungono 2 valori soglia su 3 previsti dal D.M. 589/2018. Il contributo della candidata alle attività di ricerca svolte è di 15 pubblicazioni, che consistono di 3 monografie e 12 contributi in volume. Le pubblicazioni – valutate dalla Commissione secondo i criteri di cui all’art. 4 del DM 120/2016 – sono tutte a firma singola con una sola eccezione. L’autonomia dell’attività di ricerca è ritenuta [#OMISSIS#] dalla Commissione, così come è valutata continua la produzione scientifica tenuto conto dei tre periodi di congedo. Le tematiche affrontate sono proprie del settore concorsuale 13/C1 e vengono trattate sempre con il ricorso alle fonti primarie. Dopo essersi dedicata a diversi aspetti della storia bancaria e creditizia di alcune aree del sud d’Italia, la sua attività di ricerca si è dedicata alle istituzioni intermedie, ai fattori di sviluppo territoriale e a casi d’impresa, per focalizzarsi in tempi più recenti sulla storia dell’ambiente, sempre in area meridionale. I risultati dei lavori sui [#OMISSIS#] bancari scontano una certa ripetizione tra monografie e contributi in volume, pregiudicando il livello qualitativo del profilo. Solo due pubblicazioni sono in inglese e solo una di queste con una certa diffusione, a testimoniare la mancanza di una proiezione internazionale, che seppure iniziata in tempi recenti non è ancora adeguata. Alla luce delle valutazioni di cui sopra e dopo approfondito esame del profilo scientifico della candidata, la Commissione, a maggioranza dei 4/5 dei Commissari, ritiene che la stessa, pur in possesso dei titoli richiesti, abbia pubblicazioni tali da non dimostrare ancora una posizione riconosciuta nel panorama internazionale della ricerca per il settore concorsuale”.

A fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

1°) violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; dell’art. 16 della legge 240/2010; del bando di concorso; dell’art. 6 del DM 120/2016 e dell’art. 6 del DPR 95/2016; eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento, carenza dei presupposti, motivazione apparente e contraddittoria, perplessità dell’azione amministrativa e ingiustizia manifesta.

Con tale motivo la ricorrente ha lamentato che “il decreto di nomina della commissione (…), non dà atto delle verifiche che avrebbero dovuto essere effettuate dalle università di appartenenza dei commissari ed anzi l’accertamento della qualificazione degli aspiranti commissari risulta essere stato effettuato solo dall’ANVUR (cfr. delibera del Consiglio direttivo dell’ANVUR del 24 ottobre 2018, n. 234 citato nel decreto di nomina), che, però, come si è visto, è competente solo per la predisposizione dei criteri di valutazione” (cfr. pag. 13).

2°) Violazione dell’art. 97 della Costituzione; degli artt. 3 e 6 della legge 241/1990; degli artt. 4, 6 e 7 del DM 120/2016; eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento, carenza dei presupposti, motivazione apparente e contraddittoria, perplessità dell’azione amministrativa e ingiustizia manifesta.

La ricorrente ha censurato la legittimità del giudizio sulla produzione scientifica, evidenziando il “macroscopico errore in cui sono incorsi tutti i commissari, ove gli stessi hanno riferito la valutazione (negativamente espressa) sulla proiezione internazionale della candidata, alle sole due pubblicazioni indicate ai fini del giudizio sulla qualità e maturità scientifica, e non in generale all’intera produzione scientifica (comprensiva dunque delle “pubblicazioni scientifiche ai fini degli indicatori”), costituita da un numero ben più ampio di opere edite all’[#OMISSIS#]”: il che avrebbe fatalmente condizionato il giudizio con riferimento alla rilevata “mancanza di una proiezione internazionale” (cfr. pag. 15), nel senso che “se la commissione avesse proceduto all’esame dell’intera produzione scientifica sottoposta a valutazione da parte della Prof. [#OMISSIS#] (così come avrebbe dovuto) avrebbe certo considerato anche le ulteriori 7 opere di cui all’elenco delle pubblicazioni ai fini degli indicatori (#2, #3, #4, #6, #7, #8, #9) edite tra il 2018 ed il 2019, e non invece le sole due opere “From latifundisti to finance capitalists. The reinvention of the southern italian landowning class 1910-1968” e “Water management and dam construction in the italian south” edite rispettivamente nel 2019 e 2017” (cfr. pag. 16).

Ulteriore fronte di contestazione ha riguardato la “asserita ripetitività dei risultati scientifici cui pervengono le due monografie ed i contributi in volume sul tema”: assunto che secondo la ricorrente, “oltre che del tutto privo di motivazione, compare, inoltre, per la prima volta nel solo giudizio collegiale, avendo un solo commissario espresso un giudizio negativo circa una presunta ripetitività delle tematiche, ma – attenzione – non dei risultati: ed è cosa ben diversa in quanto la, la ‘ricorrenza di una tematica’ può ben essere prova di un profilo scientifico maturo e specializzato” (cfr. pag. 17).

Di contro, perfino alcuni dei commissari (proff. Paris e Travagliante) che hanno espresso un giudizio finale negativo avrebbero riconosciuto – al pari del commissario prof. Lepore, che ha, comunque, ritenuto sussistenti i presupposti per l’abilitazione – l’ampiezza e la qualità della produzione scientifica della ricorrente.

Si è costituito in giudizio, con memoria formale, il Ministero dell’Università e della Ricerca (27.7.2021).

In vista dell’udienza di discussione nel ricorso nel merito, fissata per il 22 giugno 2022, la ricorrente ha ribadito le proprie deduzioni [#OMISSIS#] memoria del 20.5.2022: a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto, nei limiti di cui di seguito.

Non coglie nel segno il primo motivo.

Nel decreto di nomina della commissione si è fatto espresso richiamo alla “delibera del Consiglio Direttivo dell’ANVUR 24 ottobre 2018, n. 234, con la quale l’Agenzia ha proceduto, relativamente agli aspiranti commissari che hanno presentato domanda per il settore concorsuale 13/C1-Storia economica, all’accertamento della qualificazione scientifica di cui all’articolo 6, comma 1, del d.d. n. 1052 del 2018”; è dirimente rilevare che la predetta delibera, che ha certificato l’effettivo espletamento della verifica della qualificazione scientifica dei commissari candidatisi a comporre la commissione, non è stata neppure allegata dalla ricorrente, ma contestata sulla base di mere congetture circa il difetto dei presupposti di professionalità dei componenti dell’organo esaminatore.

Costituisce, di contro, circostanza incontestata ai sensi dell’art. 64, comma 2 c.p.a. che, in esito a tale verifica, “la lista degli aspiranti commissari per il settore concorsuale 13/C1 – storia economica di cui all’articolo 6, comma 3, del d.d. n. 1052 del 2018” è stata “pubblicata sul [#OMISSIS#] del Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca dedicato alle procedure per l’Abilitazione Scientifica Nazionale”, a conferma dell’assenza di cause ostative o, peggio, di conclamate illegittimità.

È, invece, fondato il secondo motivo.

In linea generale va premesso che la legislazione che disciplina le procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia contempla una verifica dei requisiti fondata sull’applicazione di parametri e indicatori mediante i quali si deve accertare la maturità scientifica dei candidati, e ciò “[#OMISSIS#] peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo” (cfr. TAR Lazio, 4 [#OMISSIS#] 2020, n. 4617).

Il DM 7 giugno 2016 n. 120 (“regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari”) prevede, all’art. 3, rubricato “valutazione della qualificazione scientifica per l’abilitazione alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia”, che “nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la Commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione delle pubblicazioni e dei titoli presentati, prendendo a riferimento esclusivamente le informazioni contenute [#OMISSIS#] domanda redatta secondo il modello allegato al bando candidati. [#OMISSIS#] valutazione la Commissione si attiene al principio in base al quale l’abilitazione viene attribuita esclusivamente ai candidati che hanno ottenuto risultati scientifici significativi riconosciuti come tali dalla comunità scientifica di riferimento, tenendo anche in considerazione, secondo le caratteristiche di ciascun settore concorsuale e in diversa misura per la prima e per la seconda fascia, la rilevanza nazionale e internazionale degli stessi” (comma 1), soggiungendo – per quanto concerne i docenti ordinari – che “la valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli è volta ad accertare: a) per le funzioni di professore di prima fascia, la piena maturità scientifica del candidato, attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca”.

I successivi articoli indicano, poi, in dettaglio i criteri per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche (art. 4) ed i criteri e i parametri per la valutazione dei titoli (art. 5).

Tale, [#OMISSIS#], disposizione, in particolare, implica l’espletamento di due, sostanziali incombenti da parte della commissione:

a) l’accertamento dell’impatto della produzione scientifica del candidato, svolta utilizzando obbligatoriamente i parametri e gli indicatori relativi al titolo di cui al n. 1 dell’Allegato A (sarebbe a dire indicatori oggettivi, distinti dallo stesso legislatore a seconda che si tratti di settori bibliometrici o non bibliometrici, rispetto ai quali la discrezionalità della commissione si articola [#OMISSIS#] previa individuazione dei valori-soglia);

b) l’accertamento del possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione “ai sensi del comma 2”, vale a dire tra quelli di cui all’allegato A ai numeri da 2 a 11. Riguardo a tale accertamento il comma 2 dell’art. 5 prevede che “la commissione, [#OMISSIS#] seduta di insediamento sceglie, in relazione alla specificità del settore concorsuale e distintamente per la prima e per la seconda fascia, almeno sei titoli tra quelli di cui all’allegato A ai numeri da 2 a 11 e ne definisce, ove necessario, i criteri di valutazione”.

Soltanto per i candidati che superino positivamente la valutazione dei titoli di cui al numero 1 dell’allegato A (impatto della produzione scientifica) la commissione procede alla valutazione dei titoli scelti tra quelli ricompresi tra i numeri 2 e 11, e ciò al fine di verificare che il candidato ne possegga almeno tre.

Occorre, inoltre, considerare che gli ulteriori criteri di valutazione che ai sensi dell’art. 5, comma 2 la commissione può enucleare non sostituiscono, comunque, quelli di cui al comma 2 dell’art. 3, i quali lasciano impregiudicati gli incombenti e le correlate valutazioni discrezionali della commissione.

L’abilitazione è attribuita in base all’art. 6 – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che: 1) ottengano una valutazione positiva del titolo di cui al numero 1 dell’allegato A (impatto della produzione scientifica); 2) siano in possesso di almeno tre dei titoli individuati dalla commissione e infine 3) presentino pubblicazioni giudicate complessivamente di qualità elevata, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento, secondo il quale “si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo [#OMISSIS#] comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”.

Venendo al merito, è noto che la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601) ha, da tempo, precisato che è precluso al giudice amministrativo, in sede di giudizio di legittimità, la diretta valutazione dell’interesse pubblico concreto relativo all’atto impugnato (cfr., altresì, Corte di Cassazione, 3 novembre 1988, n. 5922; id., 6 aprile 1987, n. 3309); che la discrezionalità tecnica è altra cosa dal merito amministrativo; che l’applicazione di una [#OMISSIS#] tecnica può comportare valutazione di fatti suscettibili di [#OMISSIS#] apprezzamento, quando la [#OMISSIS#] tecnica contenga dei concetti indeterminati o comunque richieda apprezzamenti opinabili; che una cosa è l’opinabilità, altra cosa è l’opportunità.

Parimenti noto è che anche le sezioni unite della Corte di cassazione, con la sentenza 17 febbraio 2012, n. 2312, hanno precisato i confini del sindacato giurisdizionale sull’apprezzamento svolto dalla pubblica Amministrazione, statuendo che tale sindacato non può spingersi fino ad affermare la “non condivisibilità” da parte del giudice dell’apprezzamento operato dalla stessa PA, in quanto ciò provocherebbe uno sconfinamento nell’attività riservata a quest’[#OMISSIS#].

[#OMISSIS#] specie, non è contestato che la ricorrente è risultata in possesso degli indicatori relativi all’impatto della produzione scientifica (3/3), nonché di “almeno 3 titoli tra quelli individuati dalla Commissione stessa [#OMISSIS#] prima riunione ai sensi dell’art. 8, comma 1, del DPR 95/2016” (6/9).

Ma tali credenziali non possono, da sole, sostanziare le condizioni per il rilascio dell’abilitazione, all’opposto correlata alla valutazione della produzione scientifica della ricorrente, professore associato dall’1.11.2016.

Sotto tale profilo, rileva il Collegio che la documentazione allegata dalla ricorrente presenta lacune di completezza e chiarezza espositiva: le pubblicazioni sono, infatti, prive di indicazioni riguardanti le riviste sulle quali sono state edite; né, tantomeno, vi è l’indicazione circa la consistenza numerica di pagine di ciascun contributo: il che osta, pertanto, ad una piena valutazione circa l’appropriatezza delle censure proposte, restando, nondimeno, provato – alla luce di quanto espresso dalla commissione nel provvedimento impugnato – che effettivamente sono state presentate “15 pubblicazioni, che consistono di 3 monografie e 12 contributi in volume”.

Con riguardo alle pubblicazioni di qualità elevata, cioè quelle che “per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo [#OMISSIS#] comunità scientifica di riferimento a livello anche internazionale” (allegato B del DM 120/2016), risulta, in ordine di tempo, che la prof.ssa [#OMISSIS#] ha prodotto: 2 articoli nel 2000; un articolo nel 2002; un articolo nel 2003; una monografia nel 2004; un articolo nel 2006; un articolo nel 2008; una monografia nel 2008; un articolo nel 2009; [#OMISSIS#] nel 2010 (ma in tale anno la ricorrente ha usufruito del congedo per maternità dall’1.5.2010 all’1.10.2010); una monografia nel 2011; un articolo nel 2012; un articolo nel 2013; un articolo nel 2014; un articolo nel 2017; un articolo nel 2019.

Per quanto, invece, riguarda i contributi (indicati, [#OMISSIS#] documentazione allegata, nel numero di 10) prodotti ai fini del raggiungimento degli indicatori di cui all’allegato A del DM 120/2016, risultano: un articolo nel 2017; 2 articoli nel 2018; 6 articoli nel 2019; un articolo nel 2020.

Dovendosi riferire la valutazione delle pubblicazioni al V quadrimestre compreso (14.5.2020 – 14.9.2020, cfr. verbale del 28.11.2018), la documentazione lacunosa allegata in giudizio, nei termini di cui più sopra si è detto, non consente di stabilire se all’incremento della produzione scientifica corrisponda, o meno, la qualità delle pubblicazioni per ottenere l’abilitazione a professore di prima fascia.

E ciò tanto più in considerazione del fatto che, [#OMISSIS#] specie, è controversa proprio la “collocazione editoriale” della produzione scientifica.

Ritiene, tuttavia, il Collegio che – come emerge dall’analisi di ciascuno dei giudizi espressi dai commissari, compreso il prof. Lepore, l’unico ad aver espresso un giudizio favorevole – la commissione ha, palesemente, omesso di valutare le 10 pubblicazioni allegate dalla ricorrente ai sensi dell’allegato A del DM 120/2016, tale omissione sostanziando un profilo di illegittimità procedurale che si riverbera sulla legittimità dell’impugnato provvedimento; la commissione non ha dunque esaminato l’intera produzione scientifica.

Sotto tale, preciso e limitato, aspetto il ricorso dev’essere accolto.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e) del codice del processo amministrativo, in esecuzione della presente sentenza, la posizione del ricorrente dovrà essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione – la quale dovrà valutare l’intera produzione scientifica della prof.ssa [#OMISSIS#] ai fini del rilascio dell’abilitazione a docente ordinario – entro il [#OMISSIS#] di 90 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla sua notificazione, se antecedente.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma [#OMISSIS#] camera di consiglio del giorno 22 giugno 2022 con l’intervento dei magistrati:

[#OMISSIS#] Politi, Presidente

[#OMISSIS#] Fanizza, Consigliere, Estensore

[#OMISSIS#] Bianchi, Referendario

Pubblicato il 30/06/2022

Tar Lazio, Roma, Sez. IV, 30 giugno 2022, n. 8876

Abilitazione scientifica nazionale - Omissione valutazione produzione scientifica