22803/2024 REG.PROV.COLL.

12021/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12021 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Italiana dei Professori di Diritto Tributario – Aipdt, Associazione Italiana dei Professori e degli Studiosi di Diritto Tributario – Aipsdt, Società fra gli Studiosi di Diritto Tributario – Ssdt, in persona del legale rappresentante pro tempore, OMISSIS e OMISSIS, rappresentati e difesi dall’avvocato OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione dei Docenti di Diritto dell’Economia – Adde, rappresentato e difeso dagli avvocati OMISSIS e OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio OMISSIS in Roma, via Ciro Menotti n. 24;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del decreto del Ministro dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca 26 aprile 2019, n. 388/2019, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 152 del 1° luglio 2019, recante «Modifiche alla tabella concernente le attività formative indispensabili del corso di laurea magistrale in giurisprudenza, classe LMG/01, allegata al decreto 25 novembre 2005», nella parte in cui (art. 1) sopprime la nota n. 4 alla Tabella allegata al d.m. 25.11.2005 concernente le attività formative indispensabili del corso di laurea magistrale in giurisprudenza, classe LMG/01, relativa all’ambito economico e pubblicistico delle attività formative caratterizzanti del corso, con riferimento alle parole «Di cui almeno [..] 5 nel settore IUS/12» (doc. 1);

per l’accertamento e la condanna

– del Ministero resistente a prevedere l’obbligatorietà di almeno 5 crediti formativi nel settore IUS/12 – Diritto Tributario, tra le attività formative indispensabili e caratterizzanti il corso di laurea magistrale in giurisprudenza relative all’ambito «Economico e pubblicistico»;

ovvero per la condanna del Ministero resistente a individuare il SSD IUS/12 – Diritto Tributario in un autonomo ambito disciplinare caratterizzante, nell’ambito della Tabella allegata al D.M. 25 novembre 2005.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OMISSIS il 27/2/2024:

per l’annullamento

– del decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca 19 dicembre 2023, n. 1649 (doc. 1), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2023, recante «Classi di laurea magistrale e magistrale a ciclo unico – Riforma 1.5 – Classi di laurea (milestone M4C1-10)», nella parte in cui non prevede l’insegnamento del Diritto Tributario SSD IUS 12 tra le attività formative di base del corso di laurea in giurisprudenza, né una riserva di almeno 5 CFU per il Settore IUS/12, come previsto dalla nota n. 4 alla Tabella allegata al d.m. 25.11.2005;

per l’accertamento e la condanna

– del Ministero resistente a prevedere l’insegnamento del Diritto Tributario SSD IUS 12 tra le attività formative di base del corso di laurea in giurisprudenza ovvero, in subordine, a prevedere ‘obbligatorietà di almeno 5 crediti formativi nel settore IUS/12 – Diritto Tributario, tra le attività formative indispensabili e caratterizzanti il corso di laurea magistrale in giurisprudenza relative all’ambito «Giuridico-economico»;

nonché, in subordine, per la condanna

– del Ministero resistente a individuare il SSD IUS/12 – Diritto Tributario in un autonomo ambito disciplinare caratterizzante la classe di laurea magistrale in giurisprudenza LMG/01, nell’ambito della Tabella allegata al D.M. 29.12.2023, n. 1649, attribuendo i relativi CFU minimi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e dell’Associazione dei Docenti di Diritto dell’Economia – Adde;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 18 ottobre 2024, celebratasi da remoto, la dott.ssa OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio l’Associazione italiana dei Professori e degli Studiosi di Diritto Tributario e i Professori OMISSIS e OMISSIS, in qualità di Professori ordinari di Diritto Tributario nelle Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Udine e dell’Università degli Studi del Salento, hanno impugnato il D.M. MIUR n. 388/2019 del 26 aprile 2019, in G.U. n. 152 del 1° luglio 2019.

I ricorrenti hanno, in proposito, dedotto che il decreto impugnato avrebbe espunto dal decreto 25 novembre 2005, recante la «Definizione della classe del corso di Laurea magistrale in giurisprudenza», la nota n. 4, che prevedeva la riserva in favore della materia “Diritto Tributario” di almeno 5 CFU sui 15 attribuiti all’ambito disciplinare «Economico e pubblicistico» in cui il diritto tributario era stato inserito; di seguito i motivi di gravame:

1) in primo luogo, si deduce che l’art. 17, comma 95, della l. n. 127 del 1997 e s.m.i., prevede che i decreti del MIUR che dettano i principi generali cui gli Atenei devono conformarsi nel disciplinare l’ordinamento dei corsi universitari debbano essere adottati sentito il CUN e le Commissioni parlamentari competenti;

2) inoltre, si deduce il difetto assoluto di motivazione e di adeguata istruttoria a fondamento dell’atto gravato, avuto anche riguardo al fatto che lo studio del diritto tributario si pone quale momento imprescindibile di formazione, non surrogabile dagli altri settori scientifico-disciplinari inclusi nell’ambito “Economico e pubblicistico”;

il D.M. impugnato recherebbe, peraltro, un’ingiustificata disparità di trattamento anche fra settori scientifico disciplinari appartenenti ai diversi ambiti disciplinari individuati nella Tabella allegata al D.M. 25.11.2005. Con il provvedimento oggetto dell’odierno ricorso è stata, infatti, eliminata solo la riserva di crediti formativi in favore del diritto tributario, mentre è stata mantenuta quella inerente all’ambito disciplinare “Storico giuridico”;

3) ci si duole, ancora, dell’indebita assimilazione, nell’ambito del corso di laurea, tra il diritto tributario, che è una materia prettamente giuridica e di natura trasversale, con materie di stampo squisitamente economico e marcatamente settoriale, essendo stati accorpati nell’unico ambito disciplinare “Economico e Pubblicistico” settori scientifico disciplinari prettamente economici, e il diritto tributario, rispetto agli stessi totalmente differente e infungibile;

4) infine, il decreto ministeriale impugnato sarebbe illegittimo per violazione delle garanzie partecipative delle Associazioni ricorrenti, che non sono state preavvisate dell’adozione del provvedimento, né è stato loro consentito di formulare osservazioni a riguardo.

Nel corso del giudizio il Prof. OMISSIS, ordinario di diritto tributario presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Udine, ha proposto ricorso per motivi aggiunti, a valere se del caso anche come ricorso autonomo, avverso il suddetto D.M. n. 1649 del 19.12.2023, limitando appunto l’impugnativa, sulla base della sua legittimazione e interesse, alla disciplina della classe di laurea in giurisprudenza e, nell’ambito di essa, al trattamento riservato al S.S.D. diritto tributario; di seguito i motivi di gravame:

1) in primo luogo, si lamenta l’illegittimità del D.M. 1649/2023 per violazione e falsa applicazione dell’art. 17, c. 95, della l. n. 127 del 1997 e dell’art. 10 del D.M. n. 270 del 2004, per eccesso di potere per difetto di istruttoria ed elusione dei principi di ragionevolezza, logicità e buon andamento; si contesta: l’inserimento della materia tra le “Attività formative caratterizzanti” piuttosto che tra le “Attività formative di base”; la mancata valorizzazione dell’autonomia del diritto tributario tra le “Attività formative caratterizzanti”, conseguente all’indebita commistione della materia all’interno di un ambito eterogeneo ed eccentrico, e ciò senza neppure la garanzia di riserva di un numero minimo di CFU che il D.M. 25.11.2005, pur citato nelle premesse, aveva riconosciuto al diritto tributario;

2) si deduce, in secondo luogo, l’illegittimità derivata del D.M. 1649/2023 in ragione dell’illegittimità del D.M. 26.4.2019, impugnato con il ricorso introduttivo.

Si è costituito il Ministero resistente, senza svolgere difese, nonché l’Associazione dei Docenti di Diritto dell’Economia –ADDE, eccependo: l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in ragione dell’approvazione del Decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca 19 dicembre 2023, n. 1649; l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in quanto proposto dal solo Prof. Nussi e per mancanza di una lesione di carattere immediato e diretto in capo a quest’ultimo, in quanto l’approvazione della nuova “Tabella ministeriale” costituirebbe solo un presupposto delle deliberazioni che – in materia di ordinamento del Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza – adotteranno le Università nell’esercizio della loro autonomia didattica ed organizzativa, adeguandosi al modello generale del DM 2023; l’ADDE ha, infine, dedotto, nel merito, l’infondatezza del gravame.

All’udienza straordinaria in data 18 ottobre 2024, celebratasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il gravame introduttivo del giudizio i ricorrenti contestano la legittimità del decreto ministeriale n. 388/2019 del 26 aprile 2019, nella parte in cui esso ha eliminato, nell’ambito del corso di laurea magistrale in giurisprudenza, la riserva in favore del settore “Diritto Tributario” di almeno 5 C.F.U. sui 15 attribuiti all’ambito disciplinare «Economico e pubblicistico».

Con quattro distinti motivi di doglianza si fanno valere, in particolare, alcune carenze del procedimento di approvazione del decreto, nonché ragioni di illogicità, arbitrarietà e disparità di trattamento quanto alla scelta operata.

Occorre premettere che, nel corso del giudizio, è stato adottato il decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca del 19 dicembre 2023, n. 1649, di riforma dell’ordinamento del corso di laurea magistrale in giurisprudenza: di qui l’eccezione di improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse al ricorso sollevata dall’associazione controinteressata.

I ricorrenti hanno, in proposito, dedotto che all’attualità perdurerebbe un interesse concreto e attuale alla decisione dell’impugnazione introduttiva del giudizio, in ragione del fatto che il D.M. 1649/2023 non escluderebbe ogni efficacia del D.M. 25.11.2005, come illegittimamente modificato dal D.M. 26.4.2019: ciò in quanto l’art. 1, par. 5, del D.M. 1649/2023 prevedendo che “Le Università attuano le modifiche ai vigenti regolamenti didattici di ateneo, con riferimento all’istituzione di nuovi corsi, a decorrere dall’anno accademico 2024/2025 e, comunque, attuano l’adeguamento entro l’anno accademico 2025/2026”, delineerebbe un ambito temporale, pur limitato, di perdurante vigenza del decreto impugnato.

Il Collegio ritiene che possa, effettivamente, ravvisarsi la sussistenza di un interesse al vaglio del ricorso introduttivo del giudizio, seppur da riferire esclusivamente al residuale periodo di perdurante vigenza del decreto impugnato nei termini in precedenza indicati.

Ciò posto, il ricorso merita accoglimento in riferimento al primo motivo di censura, con il quale si deduce l’illegittimità del decreto ministeriale in esame per violazione dell’art. 17, c. 95, della l. n. 127/1997 e s.m.i., dell’art. 1, c, 1, lett. b), 10 e 13 del D.M. n. 270 del 2004, nella parte in cui le norme citate stabiliscono che i decreti ministeriali che individuano i corsi di studio e gli obiettivi formativi qualificanti devono essere adottati previo parere del C.U.N. e sentite le Commissioni parlamentari competenti. Orbene, nel caso di specie (diversamente da quanto accaduto in sede di approvazione del successivo decreto nr.1649/2023) tali pareri non risultano essere stati acquisiti, circostanza di fatto, quest’ultima, non contestata dall’Amministrazione resistente.

Ne discende il necessario accoglimento del ricorso introduttivo, con conseguente annullamento del decreto ministeriale impugnato nei limiti dell’interesse dei ricorrenti: spetterà al Ministero, ove ne ricorrano i presupposti, rinnovare il procedimento finalizzato all’adozione del decreto in oggetto emendato dal vizio appena rilevato. L’accoglimento di tale censura, implicando l’annullamento dell’atto e l’eventuale riedizione del potere, ha carattere assorbente.

2. Con il ricorso per motivi aggiunti il solo Prof. OMISSIS ha impugnato il citato decreto nr.1649/2023, facendone valere l’illegittimità sotto diversi profili: in primo luogo, si lamenta la mancata inclusione del diritto tributario tra le attività formative di base, a dispetto del rilievo che il settore rivestirebbe tanto nell’ordinamento nazionale che in quello europeo e internazionale; esso sarebbe stato, invece, incluso tra le attività formative caratterizzanti, nell’ambito disciplinare «Giuridico-economico».

Ci si duole, poi, del fatto che non sarebbe stata prevista alcuna riserva di C.F.U. in relazione alla materia del diritto tributario, nonché della indebita assimilazione operata, nell’ambito del corso di laurea in giurisprudenza, tra il diritto tributario, disciplina prettamente giuridica e di natura trasversale, e materie di stampo squisitamente economico e marcatamente settoriale.

Infine, l’atto sarebbe viziato anche in via derivata, a fronte dell’illegittimità, a monte, del D.M. MIUR n. 388/2019.

L’associazione controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in quanto proposto dal solo Prof. OMISSIS e non anche dagli altri ricorrenti originari, nonché per mancanza di una lesione di carattere immediato e diretto in capo a quest’ultimo, in quanto l’approvazione della nuova “Tabella ministeriale” costituirebbe solo un presupposto delle deliberazioni che – in materia di ordinamento del Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza – adotteranno in seguito le Università nell’esercizio della loro autonomia didattica ed organizzativa, adeguandosi al modello generale del decreto ministeriale del 2023.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dal vaglio delle eccezioni preliminari in oggetto in ragione dell’infondatezza, nel merito, del gravame.

In proposito si osserva che le doglianze sviluppate e in precedenza sinteticamente riportate sono imperniate, in sostanza, sul peculiare rilievo che andrebbe attribuito alla materia del diritto tributario, fondante la formazione professionale dello studente universitario in giurisprudenza e centrale anche ai fini del superamento di diversi concorsi pubblici, e avente caratteri propri tali da non consentirne la considerazione unitaria con altre discipline, di carattere disomogeneo, incluse nel settore “Economico pubblicistico”, che ricomprenderebbe insegnamenti economici e giuridici.

Il Collegio ritiene che le scelte operate dall’Amministrazione, nei limiti in cui esse possono essere sindacate in questa sede, si presentino immuni dai vizi prospettati.

Giova rimarcare che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, le scelte operate dalla P.A. nell’ambito della discrezionalità che ad essa compete sono suscettibili di essere sottoposte a vaglio giurisdizionale nei casi in cui tali scelte siano fondate su presupposti di fatti erronei o fallaci, ovvero allorquando vi sia incompletezza o incongruenza dell’attività istruttoria o una manifesta disparità che configurino un eccesso di potere, oppure quando esse siano palesemente illogiche o arbitrarie.

Nel caso di specie il decreto impugnato definisce, ai sensi dell’articolo 4 del decreto ministeriale 22 ottobre 2004 n. 270, così come modificato a seguito dell’intervento del decreto ministeriale 6 giugno 2023 n. 96, le classi dei corsi di laurea magistrale individuate nell’allegato allo stesso decreto (cfr. art. 1 dell’atto impugnato). Ai singoli Atenei compete, in seguito, adottare i regolamenti didattici di ateneo, disciplinanti gli ordinamenti didattici dei corsi di studio così individuati, in conformità alle disposizioni di cui all’art. 11 del decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270 (come modificato dal decreto ministeriale 6 giugno 2023 n. 96) e del decreto oggetto di contestazione in questa sede (cfr. comma 4 dell’art.1 citato).

Il Collegio ritiene che le scelte operate dal Ministero resistente in relazione all’organizzazione del corso di laurea magistrale in giurisprudenza, nella parte qui di interesse (scelte riservate, appunto, all’Amministrazione nell’esercizio della sua discrezionalità), non risultino affette dal lamentato difetto di istruttoria, né adottate in violazione dei principi di ragionevolezza, logicità e buon andamento che governano l’agire della P.A.

Risulta opportuno rimarcare, in primo luogo, che il decreto è stato varato a seguito della legittima espressione del parere del competente Consiglio universitario nazionale (C.U.N.), reso nell’adunanza del 4 e del 5 aprile 2023 (secondo quanto emerge dalle premesse dell’atto) e sulla scorta della considerazione delle indicazioni derivanti dalla Missione 4, Componente 1, riforma 1.5 del PNRR «Riforma delle classi di laurea», che ha posto in evidenza la necessità di incrementare la flessibilità e l’interdisciplinarietà dei corsi di studio, al fine di assicurare un maggiore allineamento tra offerta formativa e domanda occupazionale.

L’associazione controinteressata ha, peraltro, rappresentato (senza che in proposito sia stata sollevata alcuna puntuale contestazione) che nella sede scientifica preliminare della CASAG (la Conferenza delle Associazioni di Area Giuridica) l’Associazione dei tributaristi non si è opposta, in parte qua, al parere predisposto per il CUN sul nuovo ordinamento del Corso di Laurea: né nel parere reso, a sua volta, dal CUN al Ministro emergono rilievi o riserve di componenti di tale organo sulla questione oggetto di questo giudizio.

In questa cornice il decreto contestato ha distinto tra le attività formative di base (nei quattro ambiti disciplinari: Storico-giuridico; Filosofico-giuridico; Privatistico e Pubblicistico) e le attività caratterizzanti (negli ambiti: penalistico; commercialistico, giuridico-economico; comparatistico; internazionalistico; europeistico; amministrativistico; lavoristico; processualpenalistico e processualcivilistico).

Ciò posto, non si ravvisa nessuna patente irrazionalità né nella scelta relativa all’inclusione della materia in oggetto tra quelle “caratterizzanti”, essendo stata operata la medesima scelta in relazione ad altre materie di non minore rilievo, sia sul piano scientifico che su quello occupazionale (quali il diritto penale, il diritto commerciale, il diritto amministrativo e il diritto del lavoro), né in quella di inserirla nell’ambito disciplinare giuridico-economico (unitamente, tra le altre, alla scienza delle finanze e all’economia politica), attesi gli evidenti profili di interferenza, delle citate discipline, tra aspetti più schiettamente giuridici e aspetti di matrice economica.

A parere del Collegio non si apprezzano palesi arbitrarietà nemmeno in relazione all’eliminazione della “riserva” di crediti formativi in precedenza associata al diritto tributario: deve rilevarsi, in primo luogo, che si tratta, appunto, del superamento di una “riserva” che non esclude, in concreto, la possibilità che venga, comunque, previsto un certo numero di crediti in relazione al settore IUS/12 (diritto tributario), nell’ambito dei percorsi di studi ritenuti ottimali nello specifico contesto di ciascun Ateneo.

Inoltre, l’ambito disciplinare giuridico-economico include, ad oggi, otto distinte materie di studio, sicché, pur tenendo conto del diverso “peso specifico” di ciascuna di esse nel percorso formativo del giurista, deve pure osservarsi che il mantenimento di una riserva di 5 C.F.U. su 15, in favore del solo diritto tributario, avrebbe rischiato di determinare esiti squilibrati.

Infine, deve osservarsi che l’atto impugnato non si presenta neppure affetto da illegittimità in via derivata, non risultando avvinto da alcun legame di presupposizione/consequenzialità rispetto all’atto impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio: e difatti, il decreto in oggetto contiene una propria autonoma disciplina del corso di laurea in giurisprudenza (seppur riproduttiva, per quanto di interesse, delle stesse scelte in ordine alla materia del diritto tributario).

3. Conclusivamente, il ricorso introduttivo del giudizio merita accoglimento in relazione all’accertata sussistenza del vizio di violazione di legge nei termini in precedenza esplicitati, con conseguente annullamento del decreto ministeriale impugnato, nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti, e fatta salva, ricorrendone i presupposti, la possibile riedizione del potere emendato dal vizio di cui si è detto.

Il ricorso per motivi aggiunti non può, invece, trovare accoglimento.

L’accoglimento solo parziale dell’impugnazione giustifica, a parere del Collegio, l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Stralcio), definitivamente pronunciando:

– accoglie il ricorso introduttivo, nei limiti e ai sensi di quanto specificato in parte motiva;

– respinge il ricorso per motivi aggiunti;

– spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2024, celebratasi da remoto mediante videocollegamento, con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente FF

OMISSIS, Primo Referendario, Estensore

OMISSIS, Referendario

L’ESTENSORE OMISSIS

IL PRESIDENTE OMISSIS

Pubblicato il 17 dicembre 2024

TAR Lazio, sez. III stralcio, 17 dicembre 2024, n. 22803

Risulta non irragionevole la scelta di includere il diritto tributario tra le materie "caratterizzanti" il corso di laurea in Giurisprudenza