REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6982 del 2024, proposto dal dott.
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. OMISSIS e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in OMISSIS;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca ed Università OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l’annullamento e/o la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Prima, n. -OMISSIS- del -OMISSIS- resa tra le parti e non notificata, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso R.G. n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca e dell’Università degli Studi di Salerno;

Viste la memoria e la documentazione della difesa erariale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il Cons. OMISSIS e udito per l’appellante l’avv.OMISSIS;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe il dott. -OMISSIS- ha impugnato la sentenza del T.A.R. OMISSIS, Sez. I, n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, chiedendone la riforma.

1.1. La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dal dott. -OMISSIS- avverso il provvedimento dell’Università OMISSIS del -OMISSIS- che ha rigettato l’istanza presentata dal ricorrente il -OMISSIS- per ottenere l’attribuzione della classe stipendiale quale ricercatore universitario con decorrenza dal -OMISSIS-.

2. Il T.A.R. ha motivato la declaratoria di inammissibilità del ricorso con l’omessa impugnazione, da parte del ricorrente, del decreto rettorale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, mediante cui egli era stato confermato nel ruolo dei ricercatori universitari con decorrenza dal -OMISSIS-.

2.1. In sintesi, il succitato decreto rettorale ha riconosciuto al ricorrente la maturazione del triennio di effettivo servizio, utile ai fini della conferma, in data -OMISSIS-, tenuto conto delle interruzioni del servizio nei giorni -OMISSIS- e -OMISSIS-, verificatesi per effetto della partecipazione del ricercatore a due scioperi. Orbene, il diniego di aggiornamento della II^ classe stipendiale a decorrere dal -OMISSIS- (aggiornamento che aveva formato oggetto dell’istanza del ricorrente) reca quale motivazione che, per usufruire del beneficio, sarebbe occorsa la maturazione del biennio di inquadramento nella precedente classe stipendiale alla data del -OMISSIS- (quale termine immediatamente antecedente al blocco degli scatti disposto dall’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010, conv. con l. n. 122/2010). A tale data, tuttavia, il dott. -OMISSIS- risulta aver maturato un’anzianità di inquadramento nella classe stipendiale precedente di un anno, undici mesi e n. 28 giorni, a causa dei suindicati due giorni di interruzione del servizio (che l’impugnato provvedimento di diniego reputa rilevanti ai fini del computo del servizio prestato, sulla base dei chiarimenti resi dal Ministero della Pubblica Istruzione sull’applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 382/1980 con nota n. 2193 del 14 marzo 1986).

2.2. Dunque – conclude il T.A.R. – il diniego di aggiornamento della classe stipendiale costituisce un mero atto consequenziale rispetto al decreto rettorale del -OMISSIS-, recante la conferma nel ruolo dei ricercatori, non espressamente impugnato e che aveva computato il periodo di maturazione del triennio di effettivo servizio prestato, utile ai fini della conferma, escludendo i giorni di assenza per sciopero. Detto decreto rappresenta, pertanto, l’atto presupposto immediatamente lesivo, la cui mancata tempestiva impugnazione determina l’inammissibilità (per originaria carenza di interesse) del ricorso presentato avverso l’atto conseguenziale, in quanto inteso a rimettere in discussione la legittimità del provvedimento definitivo presupposto, divenuto inoppugnabile perché non impugnato nei termini.

3. Nel gravame l’appellante contesta l’iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza appellata, deducendo i seguenti motivi:

I) erroneità della sentenza impugnata per avere essa dichiarato l’inammissibilità del ricorso a causa dell’omessa impugnazione del d.r. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-;

II) violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 382/1980, violazione e falsa applicazione dell’art. 40 Cost., eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità e irrazionalità, difetto di istruttoria e di motivazione.

3.1. In sintesi, con il primo motivo l’appellante lamenta che il T.A.R. sarebbe incorso in errore nel sostenere che egli avrebbe dovuto impugnare il decreto rettorale del -OMISSIS-, poiché questo non avrebbe riguardato il riconoscimento degli scatti di anzianità, ma si sarebbe limitato a disporre la sua conferma in ruolo nella fascia dei ricercatori confermati per il settore scientifico disciplinare OMISSIS. In realtà solo -OMISSIS- il ricorrente sarebbe venuto a sapere che l’Università aveva sbloccato (a favore di alcuni suoi colleghi) il riconoscimento dello scatto biennale maturato dal personale e avrebbe chiesto a sua volta il predetto riconoscimento, ricevendo in risposta il diniego oggetto di impugnazione: dunque, il decreto rettorale -OMISSIS- non avrebbe prodotto una lesione immediata e diretta della posizione dell’odierno appellante, poiché gli effetti lesivi a carico di quest’ultimo si sarebbero concretizzati solo -OMISSIS-, quando l’Università gli ha negato il riconoscimento dello scatto biennale.

3.2. Con il secondo motivo l’appellante, preso atto che la declaratoria di inammissibilità del ricorso ha precluso al giudice di prime cure l’esame nel merito delle censure ivi dedotte, torna a formularle. Osserva anzitutto che il diniego di riconoscimento della classe stipendiale è frutto dell’applicazione di una circolare ministeriale del 1986, in base alla quale il servizio computabile ai fini della conferma in ruolo è quello effettivamente prestato, con esclusione di ogni tipo di assenza, tranne le astensioni per maternità e il servizio militare: la mancata valutazione dei due giorni di sciopero sarebbe, però, illegittima, come riconosciuto dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti nell’Adunanza Generale del 12 settembre 2019. Questa ha infatti affermato che la giornata di sciopero non può in alcun modo considerarsi interruttiva del rapporto di servizio e che lo sciopero rappresenta un diritto soggettivo fondamentale e irrinunciabile di ogni lavoratore, garantito a livello costituzionale dall’art. 40 Cost.; l’ora vista Adunanza Generale ha, inoltre, optato per una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 570 del d.lgs. n. 297/1994, tale da far ritenere che lo sciopero dia luogo ad un’astensione sospensiva (e non interruttiva) della prestazione, siccome espressione di un diritto costituzionalmente garantito.

3.2.1. Poiché, dunque, lo sciopero non potrebbe considerarsi come un’interruzione del lavoro, esso inciderebbe solo sulla retribuzione e produrrebbe quale ulteriore effetto che, dato che la retribuzione è decurtata della giornata di sciopero, i contributi (calcolati sulla retribuzione mensile ricevuta) sono versati in misura inferiore. Esso, invece, non potrebbe avere nessuna incidenza sulla ricostruzione di carriera del dipendente, visto anche che il diritto di sciopero trova copertura, a livello costituzionale, oltre che nell’art. 40 Cost., nell’art. 3, secondo comma, Cost., e, a livello internazionale, in numerose fonti (comprese le Convenzioni OIL n. 87/1948, sulla libertà sindacale e sulla protezione del diritto sindacale, e n. 98/1949, sull’applicazione del principio del diritto di organizzazione e negoziazione collettiva, la Carta Sociale Europea, firmata a Torino nel 1961 e riveduta a Strasburgo nel 1996, che prevede all’art. 6.4 il diritto di sciopero, e la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, a cui con i Trattati di Lisbona è stato attribuito lo stesso valore giuridico dei Trattati).

3.3. L’appellante ha concluso per l’accoglimento del gravame e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, per l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso di primo grado.

3.4. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Università e della Ricerca e l’Università degli Studi di Salerno, depositando di seguito memoria e concludendo per la conferma della sentenza appellata, stante l’infondatezza dei motivi dell’appello.

3.5. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2025 il Collegio, udito il difensore comparso della parte appellante, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello è infondato.

4.1. In particolare, è dirimente l’infondatezza del primo motivo, a mezzo del quale, come si è visto, l’appellante ha contestato l’affermazione della sussistenza a suo carico di un onere di impugnazione immediata del decreto rettorale n. –OMISSIS-quale atto presupposto direttamente lesivo, e ha invece sostenuto la lesività immediata del solo diniego di riconoscimento dello scatto biennale, emesso -OMISSIS-, da cui, perciò, sarebbe sorto il suo interesse a ricorrere.

4.2. Invero, secondo la giurisprudenza, se le censure mosse al provvedimento impugnato vertono sul contenuto e sulla funzione svolti da un atto reputato ‘atto presupposto’ di siffatto provvedimento, la mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto rende privo di ogni interesse per il ricorrente l’impugnazione del provvedimento successivo (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. IV, 6 giugno 2017, n. 2722; C.G.A.R.S., Sez. Giurisd., 30 dicembre 2014, n. 675), con l’avvertenza che affinché tra due provvedimenti amministrativi s’instauri il nesso di presupposizione necessaria, occorre che i rispettivi effetti giuridici siano a loro volta collegati, in modo da configurare il provvedimento presupposto quale atto idoneo ad incidere nella fase di formazione e di perfezione dell’efficacia del provvedimento conseguenziale, con un collegamento non già meramente occasionale, bensì genetico, cioè tale da descrivere il primo atto come quello che giustifica e delimita la produzione degli effetti di quello che lo segue (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 7 febbraio 2000, n. 672).

4.3. Come osservato da un recente arresto (C.d.S., Sez. VI, 7 marzo 2023, n. 2339), la connessione per presupposizione va distinta sia dalla connessione per regolazione, sia da quella procedimentale. Nella prima i provvedimenti sono congiuntamente preordinati alla realizzazione di un unico rapporto amministrativo e, avendo autonoma efficacia, sono immediatamente lesivi e, perciò, impugnabili ex se. Infatti, ciascun atto realizza da solo determinati effetti giuridici e, unitamente agli altri atti, realizza il rapporto giuridico finale che regola una data vicenda amministrativa. “Sotto il profilo strutturale, gli atti sono posti in relazione di successione giuridica necessaria o di necessario concatenamento: l’atto presupposto non soltanto precede e prepara l’altro ma ne costituisce il sostegno esclusivo, atteso che, nella componente effettuale dell’atto presupposto, si individua il fatto costitutivo del potere dell’atto presupponente”. L’atto presupposto e quello applicativo hanno una propria distinta efficacia giuridica e una capacità lesiva immediata degli interessi del destinatario: ne segue che l’atto presupposto, logicamente e temporalmente anteriore nella sequenza amministrativa, va impugnato nel termine di decadenza; “ove non sia proposta tempestivamente la domanda di annullamento di esso, il provvedimento consequenziale può essere invalidato soltanto per vizi propri, mentre restano preclusi i vizi dipendenti dall’illegittimità di quello pregiudiziale”.

4.3.1. Diverse dalla presupposizione sono la connessione per regolazione, in cui l’atto “a monte” detta prescrizioni generali e astratte, successivamente concretizzate dall’atto attuativo (con il ché il primo non incide immediatamente nella sfera dei singoli e la parte ha la facoltà, e non l’onere, di impugnarlo insieme all’atto attuativo) e la connessione procedimentale, in cui sussiste tra gli atti un rapporto di pregiudizialità, ma l’atto pregiudiziale non è immediatamente lesivo (a differenza della connessione per presupposizione) e va impugnato congiuntamente all’atto successivo.

4.4. Dunque, la mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto dotato di autonoma lesività determina, in sede di impugnazione dell’atto conseguente, la preclusione alla formulazione di motivi che discendono dallo stesso atto presupposto (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 9 febbraio 2022, n. 941; id., 27 luglio 2017, n. 3732; id., 22 dicembre 2014, n. 6280; id., 12 marzo 2013, n. 1483; id., 12 agosto 2005, n. 4367; Sez. V, 22 luglio 2019, n. 5116; Sez. VI, 18 febbraio 2011, n. 1042).

5. Tanto premesso, nel caso di specie il decreto rettorale del -OMISSIS- ha riconosciuto in capo al dott. -OMISSIS- la maturazione del triennio effettivo di servizio prestato, utile ai fini del giudizio di conferma, al -OMISSIS-, anziché al -OMISSIS-, in ragione delle interruzioni verificatesi nei giorni -OMISSIS- e -OMISSIS-, dovute ad assenze per sciopero, e per conseguenza ha disposto la sua immissione a decorrere dal -OMISSIS- nella fascia dei ricercatori confermati per il settore scientifico disciplinare “SPS/09” (Sociologia dei processi economici e del lavoro) presso la Facoltà di Lettere e Filosofia dell’Università di Salerno. Tale decreto avrebbe dunque dovuto essere immediatamente impugnato dal ricorrente, perché è esso che ha prodotto l’effetto lesivo in capo al ricercatore, precludendogli la maturazione del biennio necessario allo scatto stipendiale entro la data del -OMISSIS-. La posticipazione al -OMISSIS- del riconoscimento del triennio di servizio si fonda sulle assenze per sciopero da parte sua nei giorni -OMISSIS- e -OMISSIS- (che secondo la P.A. avrebbero determinato altrettante interruzioni del servizio), cioè si fonda sulla stessa motivazione posta alla base del diniego opposto dall’Università con il provvedimento del -OMISSIS- alla sua richiesta di attribuzione dello scatto stipendiale: motivazione che il citato ricercatore ha contestato con il ricorso dichiarato inammissibile, facendo in buona sostanza valere contro il diniego in questione il (preteso) vizio motivazionale dell’atto presupposto.

5.2. In altre parole, il decreto rettorale -OMISSIS- è l’atto che giustifica e delimita la produzione degli effetti giuridici dell’atto successivo (il diniego del -OMISSIS-) e insieme i due atti realizzano il rapporto giuridico finale che determina la vicenda amministrativa, ossia la maturazione delle classi stipendiali da parte del dott. -OMISSIS- quale ricercatore universitario confermato. Dunque, non si può dubitare che il secondo atto rinvenga il proprio presupposto nel primo e si configuri come meramente conseguenziale rispetto al decreto -OMISSIS-: di qui la preclusione a far valere avverso il diniego -OMISSIS- le ragioni di illegittimità che, in tesi, avrebbero viziato la motivazione del suddetto decreto, non impugnato e pertanto divenuto inoppugnabile.

5.2. Per vero, la consequenzialità tra i due atti si evince in modo palese dal fatto che il ricercatore ha maturato il triennio per la conferma il -OMISSIS- ed è stato immesso in ruolo con decorrenza dal -OMISSIS-: quindi, i successivi scatti biennali si sono perfezionati, il primo, al -OMISSIS-, e il secondo, al -OMISSIS-, anziché al -OMISSIS-, come sarebbe stato necessario al fine di evitare di incorrere nel blocco introdotto dal d.l. n. 78/2010. D’altronde tale consequenzialità è resa esplicita dal decreto rettorale del -OMISSIS-, che indica come data di decorrenza del passaggio del dipendente alle successive classi stipendiali il -OMISSIS- per il passaggio alla classe I^ e il -OMISSIS- per il passaggio alla classe II^: mentre il diniego impugnato (che al riguardo è del tutto esente da mende) evidenzia, richiamando un parere del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 12 novembre 2015, che per poter usufruire dello scatto stipendiale legato al passaggio alla classe in discorso occorreva avere maturato il biennio di inquadramento nella precedente classe stipendiale entro il -OMISSIS-, ovvero in un momento antecedente al blocco disposto dall’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010, convertito con l. n. 122/2010.

6. In conclusione, il primo motivo di appello è infondato e ciò ha valenza assorbente, determinando l’integrale reiezione del gravame.

6.1. Infatti, l’infondatezza del primo motivo di appello dimostra la correttezza della declaratoria, ad opera della sentenza appellata, dell’inammissibilità del ricorso di primo grado. Essa, quindi, preclude la disamina del secondo motivo, tramite il quale, come si è visto, l’appellante ha riproposto le censure dedotte in primo grado contro il diniego impugnato, non esaminate dal T.A.R., a ciò impedito dalla suddetta declaratoria di inammissibilità (che, dunque, va confermata). Il tutto, in disparte la recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 16 del 20 novembre 2024.

7. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di questo grado del giudizio, attese le peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, ed all’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, dà mandato alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualunque altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025, con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente FF

OMISSIS, Consigliere

OMISSIS, Consigliere, Estensore

OMISSIS, Consigliere

Cons. Stato, Sez. VII, 11 marzo 2025, n. 2024

Il diniego di aggiornamento di classe stipendiale costituisce un mero atto consequenziale