02499/2025REG.PROV.COLL.

05413/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5413 del 2024, proposto da:
Università telematica “San Raffaele Roma s.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati OMISSIS, OMISSIS e OMISSIS, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, piazza San Bernardo, 101;

contro

Ministero dell’università e della ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Direzione generale degli ordinamenti della formazione superiore e del diritto allo studio e Consiglio universitario nazionale, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter, n. 8063 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’università e della ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere OMISSIS;

Uditi, nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025, gli avvocati OMISSIS e OMISSIS;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’appellante ha impugnato la sentenza del Tar Lazio, sezione terza ter, n. 8063 del 22 aprile 2024, con la quale è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento degli atti adottati dalle amministrazioni intimate, Ministero dell’università e della ricerca (Mur) e Consiglio universitario nazionale (Cun), sulla sua istanza di istituzione ed accreditamento del corso di studio “LM-12- Design – Design per la sostenibilità e l’innovazione sociale”, in modalità integralmente a distanza, presentata in data 31 gennaio 2022 e successivamente modificata come richiesto dal Cun nella seduta del 9 febbraio 2022.

Il Mur si è costituito formalmente (inizialmente come Ministero dell’istruzione e del merito), successivamente depositando documentazione.

In vista della trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie conclusive: in particolare l’amministrazione si è difesa come Ministero dell’università e della ricerca.

L’appellante ha replicato con memoria del 25 febbraio 2025.

Con nota depositata in data 14 marzo 2025 la parte appellata ha chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 18 marzo 2025, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

Vanno ricostruiti i fatti di causa.

L’Università telematica “San Raffaele” in data 31 gennaio 2022 presentava istanza ai fini dell’accreditamento, per l’anno accademico 2022/2023, del nuovo corso laurea magistrale “LM-12 – Design – Design per la sostenibilità e l’innovazione sociale”, da erogare in modalità interamente a distanza.

In data 14 febbraio 2022 il Mur negava l’accreditamento visto il parere negativo del Cun, nel quale si invitava «alla luce degli obiettivi formativi descritti e degli obiettivi formativi qualificanti della classe (…) a riconsiderare la formulazione dell’istanza in modalità di erogazione c) prevalentemente a distanza anziché in modalità d) integralmente a distanza».

L’Ateneo modificava l’ordinamento didattico del corso di studio e formulava una nuova richiesta di accreditamento, confermando la modalità integralmente a distanza.

In data 11 aprile 2022 il Mur denegava l’accreditamento, comunicando il parere negativo reso dal Cun, ove si rappresentano «le oggettive difficoltà di erogazione di importanti attività laboratoriali in modalità telematica» a causa: (i) del fatto che il corso è «ancora proposto in modalità d)», ovverosia integralmente a distanza; (ii) «della natura pratica e collaborativa dei processi progettuali e della necessità di risorse fisiche e spazi di lavoro»; (iii) «della specificità della classe del CdS e degli obiettivi formativi proposti» che comportano la frequenza di «laboratori che prevedono la trasmissione di abilità pratiche» e, infine, «dell’importanza del coinvolgimento sociale insito nelle attività di gruppo e della necessità di accesso a risorse fisiche come spazi di laboratorio e attrezzature di produzione».

Inoltre, il Cun evidenziava che gli esempi di corsi erogati a distanza indicati dall’Ateneo avevano natura di seminari, master o simili di durata limitata (da tre settimane a sei mesi) e non di interi corsi di laurea magistrale.

Avverso tali atti l’Ateneo presentava ricorso dinanzi al Tar Lazio, con richiesta di tutela cautelare.

Con ordinanza n. 4309 in data 8 luglio 2022 il Tar sospendeva l’efficacia degli atti impugnati, ordinandone il riesame all’amministrazione entro venti giorni precisando che il Cun «è tenuto, in sede di istruttoria, ad effettuare un compiuto esame dell’ordinamento didattico dell’istituendo corso e dell’effettiva capacità dell’Ateneo ad erogarlo, esplicitando in modo adeguato l’iter logico giuridico sotteso all’eventuale parere negativo».

Scaduto il termine per l’adempimento, l’amministrazione si limitava a depositare una nota con la quale affermava di avere richiesto al Cun di esprimere una nuova ed ulteriore valutazione sull’istanza di istituzione ed accreditamento del corso di studio in questione.

Quindi il Tar rinnovava l’ordine di riesame con ordinanza n. 5919 del 2022.

Il Mur trasmetteva il decreto direttoriale di diniego dell’accreditamento, cui era accluso il parere negativo del Cun nel quale si precisava che: «1) la modalità di erogazione “integralmente a distanza” è incompatibile con gli obiettivi formativi qualificanti della Classe delle Lauree Magistrali in Design LM-12; 2) le attività di tirocinio previste dall’ordinamento si svolgono in presenza in strutture fisiche e pertanto la proposta descrive un corso di studio in modalità “prevalentemente distanza” e non “integralmente a distanza” (in cui tutte le attività formative sono svolte con modalità telematiche)».

In giudizio l’amministrazione depositava la nota ministeriale prot. n. 22016 del 10 ottobre 2022, in cui si affermava l’impossibilità da parte dell’organo tecnico di procedere al riesame disposto dall’ordinanza n. 5919 del 2022 con riferimento alle «particolari e innovative pratiche laboratoriali progettate e offerte dall’Ateneo per lo svolgimento delle attività laboratoriali integralmente a distanza», in quanto «non sono presenti nell’istanza di accreditamento – inviata all’Ateneo a questa Amministrazione – programmi dettagliati o altri strumenti che consentano di svolgere una valutazione in concreto circa l’idoneità di suddette pratiche al raggiungimento degli obiettivi formativi del Corso di studi nella modalità proposta».

Il Mur rappresentava di avere ritenuto opportuno non procedere a una nuova valutazione da parte del Cun, «in quanto il parere reso nell’Adunanza del 7 settembre u.s. risulta pienamente esaustivo anche alla luce della nuova Ordinanza n. 5919/2022».

La predetta nota ministeriale e il parere negativo del Cun, espresso nell’adunanza del 7 settembre 2022 in esecuzione dell’ordinanza n. 4309 del 2022, venivano impugnati dall’Ateneo con motivi aggiunti.

Con sentenza n. 8063 del 22 aprile 2024 il Tar respingeva il ricorso ritenendo in estrema sintesi:

– che il provvedimento non è viziato da incompetenza atteso che, nel caso in esame, l’arresto procedimentale è intervenuto in una fase antecedente rispetto a quella in cui le disposizioni prevedono l’adozione dell’atto da parte del Ministro;

– che non sussiste il dedotto difetto di motivazione atteso che la valutazione “in concreto” dell’ordinamento didattico proposto non può prescindere da una preliminare valutazione circa l’individuazione a monte dei corsi di studio che, alla luce degli obiettivi formativi e delle attività formative indispensabili, siano da attivarsi esclusivamente in modalità convenzionale o mista, per cui la classe di laurea si pone quale presupposto necessario e imprescindibile per la valutazione dell’ordinamento di un corso, con la logica conseguenza per cui, qualora il corso di studi di cui si chiede l’accreditamento afferisca ad una classe che, per le sue caratteristiche strutturali, non permetta l’erogazione della didattica in modalità “prevalentemente a distanza”, detta circostanza risulta preclusiva dell’esame del merito dell’ordinamento didattico;

– che, nel caso in esame, l’operato dell’amministrazione è conforme al decreto ministeriale 16 marzo 2007, recante “Determinazione delle classi di laurea magistrale”, in quanto gli “obiettivi formativi qualificanti” della laurea magistrale in “Design LM-12” (pagg. 58-61 dell’allegato al decreto ministeriale citato) danno risalto al carattere tecnico-pratico e ai risvolti applicativi del corso;

– che non può essere seguita la tesi in base alla quale non vi sarebbe alcuna preclusione normativa per le università telematiche a istituire il corso di studio in questione con modalità prevalentemente a distanza perché la valutazione non viene svolta in relazione all’ordinamento didattico del singolo corso ma in base alle classi di laurea definite con decreto ministeriale, al fine di assicurare un livello uniforme di qualità della formazione nell’ambito dei corsi di studio proposti da differenti università con riguardo alla medesima classe;

– che, pertanto, in conformità con il quadro normativo di riferimento, il Mur ha considerato la classe di laurea (nel caso in esame LM-12) quale presupposto necessario e imprescindibile ai fini della valutazione dell’ordinamento di un corso, con la conseguenza per cui qualora il corso di studi di cui si chiede l’accreditamento afferisca ad una classe che, per le sue caratteristiche strutturali, non permetta l’erogazione della didattica in modalità prevalentemente a distanza, detta circostanza risulta preclusiva dell’esame del merito dell’ordinamento didattico;

– che è infondata la tesi secondo cui lo specifico ordinamento avrebbe dovuto essere valutato dal Cun, al quale non spetterebbe in ogni caso alcun potere di decidere, in via generale, la tipologia di corso attivabile per ciascuna classe di laurea, pena l’illegittimità del decreto ministeriale n. 149 del 2022 atteso che l’espressione, riferita al Cun, “chiamato ad esprimersi proprio sull’ordinamento didattico dell’istituendo corso” non può essere intesa come necessità di una valutazione “in concreto” dell’ordinamento didattico proposto che prescinda da una preliminare valutazione circa l’individuazione a monte dei corsi di studio che, alla luce degli obiettivi formativi e delle attività formative indispensabili, siano da attivarsi esclusivamente in modalità convenzionale o mista.

Avverso tale sentenza ha proposto appello l’Ateneo articolando tre motivi con i quali ha formulato le censure di seguito sintetizzate.
I) Con il primo motivo:

– è riproposta la censura di incompetenza da cui sarebbe affetto il diniego di accreditamento perché espresso nella forma del provvedimento direttoriale anziché del decreto ministeriale, previsto dall’art. 8, comma 7, del decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 19;

– si deduce altresì l’incompetenza del Mur anche con riferimento al contenuto della nota prot. 22016 del 10 ottobre 2022 in quanto innanzitutto detta nota sarebbe incomprensibile, visto che la circostanza che il Cun non avesse considerato le “particolari e innovative pratiche laboratoriali progettate e offerte dall’Ateneo per lo svolgimento delle attività laboratoriali integralmente a distanza” era già stata rilevata dal Tar con la (prima) ordinanza n. 4309 del 8 luglio 2022, il cui contenuto, ivi incluso il summenzionato periodo in virgolettato, è stato solo riportato nell’ordinanza n. 5919 del 16 settembre 2022 al fine di rammentare le ragioni sottese all’ordine di riesame; inoltre la nota del Ministero sarebbe viziata da incompetenza atteso che contiene un rilievo che, al più, avrebbe potuto formulare il Cun, ma che nel parere impugnato non si rinviene, avendo detto Organo ribadito il diniego solo alla luce della inidoneità della modalità di erogazione del corso.

II) Con il secondo motivo:

– si ribadisce che il parere negativo del Cun e il consequenziale decreto direttoriale di rigetto sarebbero illegittimi in quanto: a) privi di una sufficiente motivazione circa la ravvisata inadeguatezza della modalità di erogazione della didattica prescelta dall’Ateneo – (cd. d), ossia integralmente a distanza – rispetto all’ordinamento del corso di laurea magistrale proposto, nonché rispetto alla specifica classe di laurea magistrale “LM-12”; b) in violazione delle previsioni di cui all’allegato 4, lett. a, del decreto ministeriale n. 289 del 2021, che non contiene alcun divieto per le università telematiche di istituire il corso di studio “LM-12-Design” in modalità integralmente a distanza, né alcuna previsione che prescriva l’attivazione di detto corso in una specifica modalità (cd. a, b o c);

– si osserva che, come rilevato dal Tar Lazio con l’ordinanza n. 4309 del 2022, non vi è alcuna norma di legge o regolamentare che, quanto al corso di studio “LM-12-Design”, prescriva la modalità di erogazione della didattica, la cui scelta è dunque rimessa all’Ateneo nell’ambito della progettazione del corso di studio, nonché dello sviluppo dell’offerta formativa che peraltro, per espressa previsione dell’art. 4, comma 1, del decreto ministeriale n. 1154 del 2021, avrebbero dovuto essere valutati dall’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur) e non dal Cun, con la conseguenza che vi sarebbe anche un chiaro vizio di incompetenza;

– per dette ragioni, il parere del Cun sarebbe illegittimo nella parte in cui ha ribadito, in assenza di motivazioni che consentano di comprendere le ragioni del diniego, che il corso di studio non può essere attivato in modalità integralmente a distanza; del resto, la tipologia di corso di studio richiesta (integralmente a distanza lett. d), risulta contemplata dal decreto ministeriale n. 289 del 2021 tra quelle istituibili dalle università telematiche;

– che, in assenza di previsioni che espressamente precludano l’accreditamento del corso di studio “LM-12-Design” in detta modalità, in sede di istruttoria il Cun sarebbe obbligato ad operare un compiuto esame dell’ordinamento didattico dell’istituendo corso e ad esplicitare in modo adeguato l’iter logico giuridico sotteso all’eventuale parere negativo;

– inoltre, benché il Mur con il decreto ministeriale n. 149 del 2022 abbia preannunciato l’adozione di un decreto che, per ciascuna classe di laurea e di laurea magistrale, individui la tipologia di corso istituibile, ad oggi detto decreto non è stato adottato con la conseguenza che il Cun, quantomeno fino all’adozione di detto decreto, sarebbe tenuto ad una valutazione sulla effettiva capacità dell’Ateneo di erogare il corso nella modalità richiesta e non certo a generiche valutazioni sulla adeguatezza della tipologia di corso proposta (a, b, c o d) rispetto alla classe di laurea o, come nel caso di specie, di laurea magistrale;

– al Tar sarebbe sfuggito che nel caso di specie l’Ateneo è perfettamente in grado di garantire il rispetto degli obiettivi formativi che caratterizzano il corso di laurea e pertanto, non essendo ancora stato adottato il decreto ministeriale che per ciascuna classe di laurea definisca la modalità di erogazione della didattica e non essendovi preclusioni di legge, il Cun avrebbe dovuto esaminare in concreto l’ordinamento didattico proposto che, quindi, non è dato comprendere – poiché non vi è alcuna adeguata motivazione sul punto – sotto quale profilo risulterebbe difforme rispetto agli obietti formativi propri della classe di laurea LM-12;

– si contesta la sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittimo il parere del Cun laddove ha addotto, a supporto del diniego, la circostanza che le attività di tirocinio previste dall’ordinamento si svolgono in presenza in strutture fisiche e pertanto la proposta descrive un corso di studio in modalità “prevalentemente distanza” e non “integralmente a distanza”, osservando di aver rappresentato e documentato che, nella richiesta di accreditamento, la parte in cui si legge che detti tirocini si svolgono «presso aziende, enti o studi professionali che hanno stipulato specifiche convenzioni con l’Ateneo per avvicinarsi alle realtà lavorative sui temi chiave della formazione acquisita nel percorso» si riferisce a tirocini da remoto, coerentemente con la modalità di erogazione prescelta, ossia integralmente a distanza (adeguata alla classe di laurea magistrale e, comunque, non vietata da alcuna norma); infatti, a differenza di quanto il Cun pare sostenere, l’apprendimento e il tirocinio a distanza non escluderebbero la possibilità di analizzare problemi di natura applicata e formulare soluzioni.

L’appello è fondato e va accolto stante il carattere assorbente delle censure di ordine sostanziale, con cui si lamenta che i dinieghi di accreditamento sarebbero motivati in modo insufficiente attraverso il solo riferimento in essi contenuto alle modalità di svolgimento interamente a distanza del corso di laurea in Design.

I pareri del Consiglio universitario nazionale presupposti ai provvedimenti innanzi indicati, al pari di quelli precedenti, non danno alcun conto delle motivazioni per le quali il corso in “Design” rientrerebbe nell’ipotesi prevista dal sopra citato allegato 3 al decreto ministeriale del 25 ottobre 2019, n. 989, volta ad ammettere con le sole modalità in presenza di cui alle più volte citate lettere a) e b) i corsi di studio afferenti a classi che prevedono per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio, disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione europea, ovvero che prevedano la frequenza di laboratori ad alta specializzazione.

I pareri in questione si fondano, invece, su un’astratta incompatibilità della modalità interamente a distanza ai sensi della lettera d) del medesimo allegato 3.

Senonché la riportata affermazione non considera quanto l’Ateneo ancora ribadisce nel presente grado di giudizio, ossia che attraverso la modalità in questione non si è inteso non prevedere lo svolgimento di attività specialistiche, rispondenti agli obiettivi formativi qualificanti del corso di laurea in base al suo ordinamento didattico, ma le si è progettate in modalità interamente a distanza.

L’appellante infatti lamenta che non si sia provveduto ad un esame specifico del corso di studio, specie quanto al possesso dei requisiti strutturali (che il decreto ministeriale n. 6 del 2019, allegato A, lett. d) rimette espressamente alla competenza dell’Anvur) e che non è stata fornita alcuna motivazione sul perché l’Ateneo non sarebbe in grado di erogare il corso di laurea in “Design” in modalità interamente a distanza.

Merita, dunque, accoglimento l’appello sotto il profilo in questione, nella misura in cui il diniego di accreditamento è stato opposto sulla base di una mera incompatibilità in astratto della modalità prescelta (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 31 marzo 2023, n. 3351).

La posizione così assunta dall’organo consultivo introduce in via surrettizia un divieto di istituzione del corso in modalità interamente a distanza che non è ricavabile nemmeno dagli indirizzi ministeriali per la programmazione del sistema universitario nel triennio 2021-2023, di cui al decreto del 25 marzo 2021, n. 289 (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 30 settembre 2024, n. 7848).

Più precisamente, ai sensi dell’allegato 4 (Linee d’indirizzo sulla programmazione delle Università relativa all’accreditamento di corsi e sedi), sezione A (Corsi di studio convenzionali e a distanza), la modalità «integralmente a distanza» non è consentita per le classi di laurea «che prevedono, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio, la frequenza di laboratori ad alta specializzazione e disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea».

Sul punto si fa rinvio all’apposito decreto, su proposta dell’Anvur, previsto dall’art. 8, comma 2, del medesimo decreto del 25 marzo 2021, n. 289, che tuttavia non è stato emanato.

Del pari non risultano disposizioni di legge o a livello normativo sovranazionale che, per la classe “LM-22”, impongano specifici obiettivi formativi, ulteriori rispetto a quelli enunciati a livello ministeriale in sede di definizione dell’ordinamento didattico dei corsi di laurea, tenuto conto che l’Ateneo ha comunque garantito la frequenza di attività laboratoriali in modalità telematica, in modo da rendere astrattamente compatibile la modalità integralmente a distanza con le esigenze di formazione del corso medesimo.

L’appello deve pertanto essere accolto.

Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, vanno accolti il ricorso e i motivi aggiunti con conseguente annullamento degli atti ivi impugnati.

In esecuzione della presente sentenza il Consiglio universitario nazionale dapprima e il Ministro dell’università e della ricerca dopo dovranno rideterminarsi sull’istanza di accreditamento in conformità ai principi espressi in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti ed annulla gli atti con essi impugnati.

Condanna l’amministrazione appellata a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio in favore dell’appellante e, per essa, ai difensori dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente FF

OMISSIS, Consigliere

OMISSIS, Consigliere, Estensore

OMISSIS, Consigliere

Pubblicato il 26 marzo 2025

Cons. Stato, Sez. VII, 26 marzo 2025, n. 2499

Il diniego di accreditamento di un corso non si può fondare sulla base di una mera incompatibilità in astratto della prescelta modalità a distanza