REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4048 del 2025, proposto da OMISSIS, rappresentata e difesa dall’avvocato OMISSIS, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Melisurgo n. 4;
contro
Università degli Studi Napoli [#OMISSIS#] II, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
per l’annullamento
1. del Decreto Rettorale PG/2025/0081140 del 19.6.2025 con cui, in asserita applicazione dell’art. 53, comma 7, del D.Lgs. n. 165/2001 e ss.mm.ii., è stato disposto il recupero del compenso per incarico extraistituzionale svolto dalla Prof.ssa OMISSIS per il CNEL nel periodo dal 3.7.2024 al 12.9.2024, per un importo complessivo di €. 4.792,50;
2. della nota prot. n. 64257 del 16.5.2025 a firma del Dirigente Area Risorse Umane, e della successiva mail del 9.6.2025 (assunta al prot. di Ateneo l’11.6.2025 al n. 76910) del Capo Ufficio Personale Docente e Ricercatore dell’Università degli Studi di Napoli [#OMISSIS#] II, richiamate dal Decreto Rettorale impugnato sub 1 e di contenuto ignoto alla ricorrente;
3. di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso, conseguente e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente, ivi inclusa la nota prot. n. 124851 del 7.10.2024 dell’Ufficio Affari Speciali del Personale, del pari richiamata in premessa del Decreto Rettorale impugnato sub 1 e di contenuto ignoto alla Prof. OMISSIS.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Napoli [#OMISSIS#] II;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. – La ricorrente, professoressa di Sociologia economica presso il Dipartimento di Scienze Sociali dell’Università degli studi di Napoli [#OMISSIS#] II, ha impugnato il decreto rettorale del 19.6.2025 con cui, in dichiarata applicazione dell’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165/2001, l’Ateneo ha disposto a suo carico il recupero del compenso per l’incarico extra-istituzionale da essa svolto presso il C.N.E.L. nel periodo dal 3/7/2024 al 12/9/2024, per un importo complessivo di € 4.792,50.
2. – Espone la ricorrente di essere stata nominata dal Presidente della Repubblica, con D.P.R. del 05/05/2023, fra gli otto esperti all’interno del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (C.N.E.L.) ex L. 30.12.1986, n. 936, e che, con successivo D.P.R. 27/06/2024, la Presidenza della Repubblica individuava le indennità di competenza dei consiglieri C.N.E.L. e le modalità di determinazione dei rimborsi per spese di viaggio e trasferta. La ricorrente, su indicazione degli Uffici dell’Università, in data 15 luglio 2024, alla luce della determinazione di cui al cit. D.P.R. del 27.06.2024, chiedeva allora al Rettore il rilascio della “autorizzazione” per l’accettazione della nomina presidenziale di componente della XI Consiliatura del C.N.E.L., in qualità di esperta, indicando anche la probabile indennità che sarebbe per lei maturata nel secondo semestre 2024.
2.1. – L’autorizzazione era concessa, con decreto rettorale del 13/09/2024, per il periodo compreso tra il 13 settembre 2024 e il 31 dicembre 2024.
Ma l’Università resistente, acquisita dal C.N.E.L. l’indicazione dell’ammontare del compenso complessivo percepito dalla ricorrente nel periodo dal 03/07/024 fino al 12/9/2024 (€ 4.792,50), con l’impugnato decreto rettorale del 19.6.2025, in dichiarata applicazione dell’art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001, ha quindi disposto il recupero del compenso lordo di € 4.792,50 per quella porzione di incarico svolta dall’interessata nel periodo dal 3.7.2024 al 12.9.2024 in difetto di “autorizzazione”, essendo quest’ultima intervenuta solo a decorrere dal 13.9.2024.
3. – Ciò posto, un primo profilo di illegittimità del decreto impugnato consisterebbe, secondo quanto dedotto in ricorso, nella pretesa dell’Ateneo di ottenere la retrocessione delle somme indebitamente percepite dalla professoressa “a lordo” delle imposte, e pertanto in aperta violazione della normativa del cd. “decreto rilancio” approvato con D.L. n. 34 del 19.5.2020, convertito in legge n. 77 del 17 luglio 2020, che, con l’art. 150, comma 1, ha introdotto nell’art. 10 del D.P.R. n. 917 del 22.12.1986 il comma 2-bis dal seguente tenore testuale: “Le somme di cui alla lettera d-bis) del comma 1, se assoggettate a ritenuta, sono restituite al netto della ritenuta subita e non costituiscono oneri deducibili” (motivo sub I).
Un secondo (e ben più radicale) profilo di illegittimità dedotto a carico del decreto impugnato deriverebbe poi dalla allegata inapplicabilità tout court al caso di specie della normativa – e del relativo regime autorizzatorio – che disciplina gli incarichi esterni dei professori universitari di ruolo “a tempo pieno”, come la ricorrente: tesi prospettata sul presupposto che la nomina a componente del C.N.E.L. debba essere assimilata “a tutti gli effetti di legge ad un Atto Politico, sia sotto il profilo soggettivo – in quanto adottato dal Presidente della Repubblica -, sia sotto quello oggettivo – trattandosi della nomina dei componenti di un organo di rilievo costituzionale quale il CNEL” (motivo sub II).
L’Ateneo, infine, afferma ancora la ricorrente, avrebbe illegittimamente pretermesso ogni valutazione in ordine all’elemento soggettivo, non avendo tenuto in alcun conto le circostanze eccezionali del caso e la sua “perfetta buona fede”, (motivo sub III).
4. – L’Università [#OMISSIS#] II si è costituita in giudizio con memoria di stile e ha depositato documentazione.
5. – All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026 la controversia è stata trattenuta in decisione.
6. – Il Collegio rileva che, mentre sono infondate le doglianze sub II e III, il motivo sub I merita invece adesione.
7. – Iniziando dallo scrutinio del secondo mezzo, non è condivisibile la tesi che l’incarico di componente del C.N.E.L. non sarebbe assoggettato al regime autorizzatorio previsto dalla legge (d.lgs. n. 165/2001, art. 53; Legge n. 240/2010, art. 6; Regolamento di Ateneo, art. 5 del D.R. n. 2167/2011) poiché verrebbe in rilievo l’elargizione di un’indennità correlata allo svolgimento di un munus, e come tale non ascrivibile alla categoria dei compensi extra-istituzionali; né si rivela persuasiva, a monte, la prospettata qualificazione in termini di “atto politico” della nomina della ricorrente a consigliere del C.N.E.L., non assumendo valore decisivo, sul punto, la circostanza che l’incarico sia stato conferito dal Presidente della Repubblica ex L. 30.12.1986, n. 936, né la natura di organo di rilievo costituzionale rivestita dal C.N.E.L. ex art. 99 Cost.
7.1. – In diparte, infatti, il rilievo che la nozione di atto politico è di “stretta interpretazione e ha carattere eccezionale, perché altrimenti si svuoterebbe di contenuto la tutela giurisdizionale effettiva garantita dalla Costituzione” (Cassazione civile sez. un., 6/03/2025, n. 5992), sembra fare difetto, nella specie, sul versante oggettivo, il requisito della assoluta “libertà del fine” (posto che la nomina deve pur sempre ricadere su “esperti, qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica” ex art. 2, lett. a, L. n. 936/1986), così come quello della sua riconducibilità a scelte supreme dettate da criteri politici, concernenti, cioè, la costituzione, la salvaguardia o il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione. Il diritto vivente conferma, del resto, la recessività della nozione di atto politico, che coincide, per consolidata giurisprudenza, con gli atti che attengono alla direzione suprema generale dello Stato considerato nella sua unità e nelle sue istituzioni fondamentali, tra i quali potrebbe discutersi se rientri, semmai, la nomina a presidente o vice presidente del C.N.E.L. (in relazione alle quali l’art. 13, comma 1, n. 5, D.P.R. n. 382/1980 prevede, in effetti, il collocamento d’ufficio in aspettativa per la durata della carica), ma non anche, ad avviso del Collegio, quella a consigliere dell’Organo.
7.2. – La disamina del formante normativo conforta, d’altro canto, l’avviso che nella specie non sussistano ragioni idonee a giustificare una deroga al principio di esclusività (art. 98 Cost.) del rapporto di impiego del pubblico dipendente e ai suoi corollari applicativi, costituiti dall’obbligo di preventiva autorizzazione dell’incarico da parte della P.A. di appartenenza, e, in difetto, dal riversamento a quest’ultima di quanto percepito per il relativo espletamento senza copertura di autorizzazione (art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001).
7.2.1. – L’assunzione della carica di componente del C.N.E.L. non integra, del resto, alcuna delle eccezioni al divieto generale di svolgere attività extra-lavorative previste per il professore universitario a tempo pieno (si v. il comma 6, lettere da a) a f-ter) del cit. art. 53, nonché l’art. 6, comma 10, della Legge n. 240/2010), con la conseguenza che nella fattispecie trova applicazione la norma generale secondo la quale “[I] dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza […] Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto […]”.
7.2.2. – Sotto altro profilo, poi, l’indennità percepita dalla ricorrente quale Consigliere C.N.E.L. non ne esclude la natura di “incarico retribuito”, dovendo sussumersi in tale comprensiva locuzione, ai sensi del comma 6 dell’art. 53 cit., “[…] tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso”.
7.2.3. – In senso opposto alla tesi della ricorrente depone, ancora, la previsione del cit. art. 13 del D.P.R. n. 382/1980, che, nell’individuare i casi di aspettativa obbligatoria dei professori universitari per l’assunzione di incarichi incompatibili – incarichi sottratti ex art. 53, comma 6, lett. e) d.lgs. n. 165/2001 al regime autorizzatorio generale – menziona espressamente (art. 13, comma 1) l’assunzione delle sole cariche di presidente e vice presidente del C.N.E.L., e non anche quella di consigliere, da ritenersi pertanto esclusa dal regime di esenzione dal nulla osta.
Da qui l’infondatezza del motivo sub II.
8. – Il motivo sub III è anch’esso privo di pregio.
8.1. – Nella materia degli incarichi extra-istituzionali nessun rilievo assume, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, in relazione all’obbligo di riversamento dei compensi del dipendente attivo in difetto di previo nulla osta, l’elemento soggettivo del dipendente stesso, coefficiente indispensabile, addirittura nella forma della colpa grave, per configurarne la responsabilità erariale, ma non necessario, invece, per l’azione di recupero della P.A. fondata sul dato oggettivo della percezione di compensi per attività non autorizzate (Cons. Stato, Sez. VII, 13/01/2023, n. 451).
8.2. – L’ingiunzione emessa per il recupero dei compensi per incarichi non autorizzati si configura, infatti, come atto dovuto ai sensi dell’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165/2001, che prescinde dalla rilevanza dell’elemento soggettivo del trasgressore, in quanto la sanzione per cui è causa si applica in maniera oggettiva, in base al mero accertamento dell’assenza di autorizzazione all’espletamento degli incarichi extraistituzionali.
L’obbligo di riversamento non è l’effetto, infatti, di un’azione di risarcimento danni in senso stretto, bensì una misura sanzionatoria di tipo ripristinatorio (Cass., SS.UU., 26/6/2019, n. 17124; id., 14/1/2020, n. 415).
Ne consegue l’infondatezza della censura.
9. – Merita accoglimento, invece, il motivo sub I, con cui si lamenta che l’Università non avrebbe potuto ordinare la restituzione delle somme comprensive delle ritenute fiscali: la giurisprudenza prevalente, cui questo giudice ritiene di conformarsi, insegna invero che la ripetizione può riguardare solo le somme percepite al netto delle ritenute fiscali (cfr. ex multis Cons. di Stato, Sez. II, 07/09/2020, n. 5394; Sez. VII, 5/10/2023, n. 8687; Sez. I, parere n. 671/2019; T.A.R. Campania – Napoli, sez. II, 10/5/2023, n. 2861; id., 19/1/2022, n. 1533; id., 17/02/2021, n. 1033; T.A.R. Umbria, sez. I, 7/1/2026, n. 5; id., 17/2/2020, n. 86).
9.1. – Più in dettaglio è stato osservato, sul punto: “[S]arebbe infatti inutilmente afflittivo per il percipiente delle somme da restituire pretendere che egli restituisca all’amministrazione anche le ritenute versate per poi procedere ad ottenerne successivamente il rimborso, trattandosi comunque di somme che sono state ormai acquisite all’erario. Naturalmente, si fa riferimento solo alle ritenute fiscali e previdenziali trattenute all’origine. Ad ulteriore sostegno di tale conclusione, si deve considerare anche l’ulteriore profilo [secondo cui] la restituzione anche della somma oggetto di ritenuta fiscale e previdenziale all’Università resistente consisterebbe in una sua indebita locupletazione, in quanto la stessa non svolge la funzione di sostituto d’imposta rispetto a tale partita” (T.A.R. Campania – Napoli, sez. II, n. 1533/2022, cit.).
10. – Va accolto, dunque, il motivo relativo all’errato calcolo della somma della cui restituzione si controverte, non potendo l’Ateneo pretendere la ripetizione di somme al lordo delle ritenute fiscali, in quanto la ricorrente era tenuta a versare le somme in questione solo al netto delle imposte già corrisposte.
Il provvedimento impugnato deve pertanto essere annullato nella parte in cui richiede la restituzione anche delle ritenute fiscali, e non solo dell’importo netto incassato dalla ricorrente; il ricorso, per il resto, è da respingere.
11. – Le spese di giudizio, attesi i profili di peculiarità e l’esito di soccombenza reciproca della controversia, possono essere compensati.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla il decreto rettorale PG/2025/0081140 del 19 giugno 2025 dell’Università resistente nella parte in cui con esso l’Ateneo richiede la restituzione anche delle ritenute fiscali, e non solo dell’importo netto incassato dalla ricorrente.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:
OMISSIS, Presidente
OMISSIS, Consigliere
OMISSIS, Primo Referendario, Estensore

Pubblicato il 14 aprile 2026

TAR Campania, Sez. I, 14 aprile 2026, n. 2376

L'università non può pretendere la ripetizione di somme al lordo delle ritenute fiscali