REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4663 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OMISSIS, rappresentata e difesa dagli avvocati OMISSIS, OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Roma Unitelmasapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati OMISSIS, OMISSIS, con domicilio eletto presso lo studio OMISSIS in Roma, piazza San Bernardo 101;

per l’annullamento previa adozione di misure cautelari

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della nota, a firma del Direttore generale, ricevuta dalla ricorrente in data 17 febbraio 2025, recante in oggetto: «Concorso per il reclutamento di un ricercatore (Rtda) di diritto penale indetto con D.R. n. 154 del 7 agosto 2024. Richiesta notizie»;

dell’art. 15 del d.r. n. 154 del 7 agosto 2024, con il quale è stata «indetta, con carattere d’urgenza, una procedura di valutazione comparativa per titoli e colloquio, per il reclutamento di un ricercatore a tempo determinato ai sensi dell’art. 24, comma 3, lett. a), del testo previgente della legge 240/2010 per il gruppo scientifico disciplinare 12/GIUR-14 – settore scientifico disciplinare GIUR-14A – Diritto Penale»;

del verbale dell’Adunanza del Consiglio di amministrazione del 28 ottobre 2024, prot. n. 0044005 del 26 novembre 2024;

di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso e condanna dell’Ateneo resistente ad assumere la Dott.ssa OMISSIS in qualità di Ricercatrice a tempo determinato di “tipo a” di Diritto penale o, in via meramente subordinata, per la condanna dell’Ateneo resistente a rivalutare la possibilità di tale assunzione alla luce dei motivi del ricorso

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 27 ottobre 2025:

per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari, della deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’Ateneo resistente n. 71/2025 del 29 luglio 2025, conosciuta dalla ricorrente il 18 settembre 2025 a seguito del relativo deposito nel presente giudizio, con cui UnitelmaSapienza ha proceduto «alla chiamata di n. 1 RTT per il SSD GSPS-07/A” e, “ai sensi dell’art. 24 della L.240/2010, di: n. 1 RTDA per il SSD GIUR-13/A; n. 1 RTDA per il SSD GIUR-05/A; n. 1 RTDA per il SSD GIUR-01/A», così dando seguito alle preesistenti proposte di chiamata del Consiglio di Dipartimento di Scienze Giuridiche ed Economiche assunte all’esito delle rispettive procedure di reclutamento e, dunque, di non provvedere alla chiamata della ricorrente, già vincitrice della procedura di selezione indetta con d.r. n. 154 del 7 agosto 2024 per il reclutamento di un ricercatore (Rtda) di diritto penale e conclusasi con la relativa approvazione degli atti con d.r. n. 209 del 14 ottobre 2024 e per la condanna dell’Ateneo resistente ad assumere la Dott.ssa OMISSIS in qualità di Ricercatrice a tempo determinato di “tipo a” di Diritto penale o, in via meramente subordinata, per la condanna dell’Ateneo resistente a rivalutare la possibilità di tale assunzione alla luce dei motivi del ricorso

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma Unitelmasapienza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il dott. OMISSIS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato e depositato il 14 aprile 2025 la dottoressa OMISSIS, vincitrice di un concorso per un posto da ricercatore a tempo indeterminato per il settore scientifico disciplinare giur-14A, diritto penale, presso l’Università UnitelmaSapienza, impugna la nota del Direttore generale dell’Università, ricevuta il 17 febbraio 2025, che le ha comunicato che il Consiglio di amministrazione, nell’avvalersi di una clausola di riserva contenuta nel bando di concorso emanato con decreto rettorale 154 del 7 agosto 2024, ha deciso di non procedere alla sua chiamata in servizio.

La ricorrente impugna anche l’articolo 15 del bando di concorso contenente detta clausola, avente a oggetto riserva del potere di interrompere in qualsiasi fase la procedura di reclutamento, e il verbale dell’Adunanza del Consiglio di amministrazione del 28 ottobre 2024, che all’esito di un dibattito ha disposto di non procedere a complessive diciotto chiamate di vincitori di concorso, fra cui quella della ricorrente.

Il ricorso si basa sul seguente motivo di diritto:

“ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI, PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E PER CARENZA DI MOTIVAZIONE. NULLITÀ – O, COMUNQUE, ILLEGITTIMITÀ – DELLA CLAUSOLA DI RISERVA CONTENUTA NELL’ART. 15 DEL BANDO. VIOLAZIONE SURRETTIZIA DELL’ART. 21-QUINQUIES DELLA L. N. 241 DEL 1990. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DEL PRINCIPIO DI BUONA FEDE, DI CUI ALL’ART. 1, COMMA 2-BIS, DELLA L. N. 241 DEL 1990”;

Sostiene parte ricorrente che al momento in cui la procedura concorsuale è stata bandita risultava la necessaria copertura finanziaria (i punti organico).

La decisione del 28 ottobre 2024 di non procedere alla presa di servizio della ricorrente e di diciassette vincitori di altre procedure risiede nella notizia di un nuovo decreto ministeriale, che avrebbe modificato il vigente d.m. 1154/2021 sui requisiti minimi di docenza in rapporto al numero degli studenti, pubblicato poi successivamente (n. 1835 in data 6 dicembre 2024).

Mancherebbero specifiche circostanze preclusive all’assunzione della ricorrente, con un contratto a termine di durata triennale e rinnovabile per un solo biennio e per una sola volta, in assenza di un blocco generalizzato delle assunzioni.

Difetterebbero ragioni logistiche o finanziarie, considerato che il Dipartimento era stato dotato dal Consiglio di amministrazione dei fondi necessari per le diciotto assunzioni fra cui quella della ricorrente.

A fronte di somme già impegnate, della carenza di dati con riferimento al numero dei docenti rispetto al numero di studenti e di supporti documentali sarebbe manifesto il difetto di istruttoria, tenuto altresì conto della presenza nell’anno accademico 2023/2024 di 3.614 studenti e di meri 62 docenti strutturati in servizio.

La clausola di riserva dell’art. 15 del bando di concorso, secondo cui “è fatta riserva da parte dell’Ateneo di interrompere in qualsiasi fase del procedimento la procedura di reclutamento o di non darvi corso in caso di sua conclusione in relazione a valutazioni insindacabili sul raggiungimento dei requisiti minimi richiesti per la sostenibilità dei requisiti minimi richiesti per la sostenibilità dei corsi di studio previsti dalla normativa vigente o da modifiche medio tempore intervenute”, sarebbe nulla o comunque illegittima, nel senso che consentirebbe indebitamente all’Amministrazione di non procedere all’assunzione in carenza di potere e senza l’osservanza dell’art. 21-quinquies della l. 241/1990 e, dunque, dei presupposti della revoca, di una ponderazione comparativa del legittimo affidamento del privato e di una solida motivazione.

L’impedimento all’assunzione deriverebbe da considerazioni generiche e non basate su un’effettiva istruttoria.

Si è costituita in giudizio l’Università degli Studi di Roma UnitelmaSapienza per chiedere il rigetto del ricorso.

Con successiva memoria l’Ente resistente ha argomentato nel senso dell’infondatezza del ricorso e ha sostenuto di aver operato a fronte del mutamento del quadro normativo di riferimento in relazione al decreto ministeriale sui requisiti di accreditamento; la scelta di avvalersi della clausola di riserva sarebbe, perciò, ragionevole e in linea con la potestà discrezionale di revoca delle procedure concorsuali, per sopravvenute nuove esigenze organizzative o per il mutamento della situazione di fatto o di diritto.

L’assunzione della ricorrente sarebbe poi ancora oggetto di valutazione, con possibile sua carenza di interesse.

Alla camera di consiglio del 14 maggio 2025 parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare e la causa è stata rinviata all’udienza di merito del 29 ottobre 2025.
La ricorrente ha quindi notificato e depositato in data 27 ottobre 2025 motivi aggiunti, impugnando, previa richiesta di sospensione, la deliberazione del Consiglio d’amministrazione n. 71 del 29 luglio 2025, con cui l’Ateneo ha proceduto alla chiamata di quattro ricercatori per altrettanti settori scientifico disciplinari anche di ambito giuridico e, dando seguito alle preesistenti proposte di chiamate, a dire della ricorrente ha tacitamente confermato di non provvedere alla sua chiamata.

I motivi aggiunti sono i seguenti:

(i) “ILLEGITTIMITÀ IN VIA DERIVATA”;

La delibera del C.d.a. 71/2025 che procede alla chiamata di quattro ricercatori sarebbe illegittima in via derivata, stante la sussistenza dei medesimi presupposti di adozione degli atti gravati con il mezzo principale.

La delibera, nel confermare implicitamente il diniego di chiamata della ricorrente pur a fronte di quattro contestuali chiamate, implicherebbe un ingiustificato e non necessario risparmio di spese.

(ii) “ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, NONCHÉ APPARENZA, INSUFFICIENZA E APODITTICITÀ DELLA MOTIVAZIONE. SVIAMENTO. VIOLAZIONE SURRETTIZIA DELL’ART.21-QUINQUIES DELLA L. N. 241 DEL 1990. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DEL PRINCIPIO DI BUONA FEDE, DI CUI ALL’ART.1, COMMA 2-BIS, DELLA L.N.241DEL 1990”;

Con la delibera 71/2025 il C.d.a. non avrebbe esaminato il fabbisogno di Ateneo e i punti organico ma si sarebbe limitato a dare corso alle indicazioni del Rettore circa l’esigenza di coprire insegnamenti in determinati settori, che a dire dell’Università non presentano docenti strutturati in servizio (GSPS-07A “Sociologia dei fenomeni politici”) e insegnamenti e discipline di base o caratterizzanti con un alto carico didattico ed un rilevante rapporto fra CFU erogati/docenti strutturati (per i settori GIUR-13/A, GIUR-05/A e GIUR-01/A).

L’istruttoria sarebbe carente e la motivazione risulterebbe apodittica.

Nel rapporto con il settore della ricorrente, 14/A, diritto penale, i tre settori GIUR-13/A, GIUR-05/A e GIUR-01/A non risulterebbero avere un più alto carico didattico ed un più rilevante rapporto CFU erogati/docenti strutturati.

La carenza di organico numericamente più rilevante sarebbe quella del diritto penale, nel confronto con la copertura di organico degli altri settori citati.

Sussisterebbe quindi sviamento di potere, inteso come divergenza fra l’atto e la sua funzione tipica, nel senso che il C.d.a. non avrebbe perseguito le esigenze tipiche di formazione, ricerca, fabbisogno e didattica ma quelle puramente rappresentate dal Rettore e in realtà insussistenti.

A fronte della decisione di coprire settori meno meritevoli in termini di carico didattico, risulterebbe ulteriormente leso l’affidamento della ricorrente, ossia la sua aspettativa di coerenza e di non contraddittorietà del comportamento dell’Amministrazione fondata sulla buona fede, e sussisterebbe disparità di trattamento.

All’udienza di merito del 29 ottobre 2025, preso atto della rinuncia di parte ricorrente all’istanza cautelare allegata ai motivi aggiunti e stante la loro proposizione, il Collegio ha rinviato la causa all’udienza pubblica del 17 febbraio 2026.
L’Università ha depositato un’ulteriore memoria difensiva in cui sostiene, in sintesi, quanto segue:

(i) il concorso per ricercatore a tempo determinato di cui è risultata vincitrice la ricorrente rientrava tra le diciotto procedure oggetto della delibera del Senato Accademico del 25 luglio 2024, con la quale detto Organo aveva approvato – nei limiti di n. 9.9 punti organico deliberati dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 22 luglio 2024 – la programmazione delle esigenze di organico dei professori e ricercatori afferenti al Dipartimento di Scienze Giuridiche ed Economiche e, in particolare, il reclutamento di n. 9 professori di seconda fascia; n. 2 ricercatori a tempo determinato in Tenure Track (RTT); n. 7 ricercatori a tempo determinato di tipo A (RtdA);

(ii) dette diciotto procedure rispondevano alla necessità dell’Ateneo di adeguare i requisiti di docenza alle soglie minime introdotte dal MUR con il d.m. n. 1154/2021 recante, in sostituzione del d.m. n. 6/2019, la disciplina dell’autovalutazione, dell’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio, nonché della valutazione periodica delle Università, con riferimento alle Università statali e non statali legalmente riconosciute, ivi incluse le Università telematiche.

Detta disciplina risultava significativamente diversa rispetto a quella di cui al d.m. n. 6/2019, nel senso che risultavano improvvisamente e significativamente modificate le regole – specie quelle inerenti ai requisiti di docenza – del sistema in base al quale le Università telematiche, ivi inclusa Unitelma, avevano strutturato numerosi corsi di studio e conseguito l’accreditamento per la loro attivazione;

(iii) il significativo impatto delle nuove regole rendeva necessaria l’approvazione di interventi di coordinamento della disciplina del d.m. n. 1154/2021, introdotti dal MUR con il d.m. n. 1835 del 6 dicembre 2024, mediante cui, con specifico riferimento ai corsi da erogare in modalità prevalentemente o integralmente a distanza – ossia in modalità cd. c) o d) – veniva modificato in senso più favorevole agli Atenei il rapporto tra numerosità degli studenti e docenti di riferimento, conseguendone che, ai fini del rispetto dei requisiti di docenza, le Università avrebbero potuto reclutare un minor numero di docenti;

(iv) perciò il C.d.a. decideva in via cautelativa in data 28 ottobre 2024, avvalendosi della clausola di riserva di cui ai bandi di concorso, di non dar seguito nell’immediato alle assunzioni dei vincitori e stabiliva che sarebbe stato opportuno operare puntuali verifiche preordinate a valutare, in un’ottica di sostenibilità, la possibilità di assumerli;

(v) nel verbale della seduta del 27 gennaio 2025 del Consiglio di amministrazione si legge poi che “vi è un’idea di studiare, insieme al CdA, un programma al fine di valutare la situazione delle procedure di concorso espletate, andando ad analizzare i gruppi disciplinari e i relativi insegnamenti”;

(vi) con la successiva delibera 71 del 29 luglio 2025 il C.d.a. ha chiarito che le risorse economiche dell’Ateneo avrebbero consentito un impegno di spesa non superiore, nel triennio 1° ottobre 2025-30 settembre 2028, ad € 600.000,00, ritenendo di procedere alle assunzioni di quattro ricercatori in altrettanti settori con carenze di organico e di riservarsi di rivalutare in futuro eventuali ulteriori fabbisogni;

(vii) complessivamente, la scelta dell’Ateneo di avvalersi della clausola di riserva sarebbe stata necessaria e opportuna nell’ottica dell’adeguamento ai requisiti della docenza e al corretto utilizzo delle risorse economiche destinate a tale scopo;

(viii) sussisterebbe nella specie un ampio potere discrezionale che consentirebbe di non concludere il procedimento di assunzione;

(ix) quanto alla delibera consiliare 71/2025 essa espliciterebbe specifiche valutazioni anche sotto il profilo della sostenibilità economico-finanziaria, tanto da escludere il difetto di istruttoria e lo sviamento di potere;

(x) il settore GIUR-14/A vanta al momento dell’adozione tre docenti strutturati maggiore dei settori GIUR-13/A e GIUR-5/A;

(xi) non sussisterebbe comunque disparità di trattamento, nel senso che le situazioni comparate non sarebbero identiche, le scelte del C.d.a. sarebbero discrezionali e sarebbero state esercitate nel rispetto della trasparenza, della ragionevolezza e della logicità.

Alla nuova udienza di merito del 17 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso principale è fondato; i motivi aggiunti sono infondati.
Si procede brevemente a una ricognizione del quadro normativo e disciplinare di riferimento.

La l. 240/2010 prevede all’art. 24 (ricercatori a tempo determinato) quanto segue:

“1. Nell’ambito delle risorse disponibili per la programmazione, al fine di svolgere attività di ricerca, di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti, le università possono stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo determinato. Il contratto stabilisce, sulla base dei regolamenti di ateneo, le modalità di svolgimento delle attività di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti nonché delle attività di ricerca.

1-bis. Ciascuna università, nell’ambito della programmazione triennale, vincola risorse corrispondenti ad almeno un terzo degli importi destinati alla stipula dei contratti di cui al comma 1, in favore di candidati che per almeno trentasei mesi, anche cumulativamente, abbiano frequentato corsi di dottorato di ricerca o svolto attività di ricerca sulla base di formale attribuzione di incarichi, escluse le attività a titolo gratuito, presso università o istituti di ricerca, italiani o stranieri, diversi da quella che ha emanato il bando.

I destinatari dei contratti di cui al comma 1 sono scelti mediante procedure pubbliche di selezione disciplinate dalle università con regolamento ai sensi della legge 9 maggio 1989, n. 168, nel rispetto dei principi enunciati dalla Carta europea dei ricercatori, di cui alla raccomandazione della Commissione delle Comunità europee n. 251 dell’11 marzo 2005, e specificamente dei seguenti criteri:

Omissis

d) deliberazione della chiamata del vincitore da parte dell’università al termine dei lavori della commissione giudicatrice. Il contratto per la funzione di ricercatore universitario a tempo determinato è stipulato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla conclusione della procedura di selezione. In caso di mancata stipulazione del contratto, per i tre anni successivi l’università non può bandire nuove procedure di selezione per il medesimo gruppo scientifico-disciplinare in relazione al dipartimento interessato”.

L’art. 21 dello Statuto dell’Unitelma Sapienza (doc. 4 ricorrente) prevede quanto segue:

“(Art. 21 – Consiglio di amministrazione) 1. Il consiglio di amministrazione è l’organo di programmazione strategica e finanziaria e di programmazione del personale, ha funzioni di indirizzo e di controllo delle attività relative alla gestione amministrativa, finanziaria, patrimoniale di «UnitelmaSapienza» ed è organo di vigilanza sulla loro sostenibilità finanziaria.

Omissis

Compete al consiglio di amministrazione:
c) approvare il bilancio consuntivo e il bilancio di previsione;
d) deliberare il regolamento per l’amministrazione, la finanza e la contabilità;

Omissis

h) deliberare le consistenze di organico dei docenti, dei ricercatori, su proposta del senato accademico sulla base di una programmazione definita con criteri approvati dal consiglio di amministrazione medesimo, e del personale tecnico-amministrativo, su proposta del direttore generale;
i) approvare il piano di assunzione di nuovi docenti, ricercatori, proposto, come da programmazione di cui al punto h;”.

L’art. 18, comma 5, del regolamento d’ateneo per le procedure di chiamata approvato con d.r. 241/2024 (doc. 6 ricorrente) dispone quanto segue, per le chiamate dei ricercatori ex art. 24, co. 3, lett. a, del testo previgente della l. 240/2010:

“Sulla base delle funzioni didattico-scientifiche dichiarate nel Bando la proposta di chiamata della/del candidata/o vincitrice/vincitore avviene da parte del Dipartimento che ha richiesto l’attivazione della procedura di valutazione comparativa con voto favorevole della maggioranza assoluta delle/dei professoresse/professori e approvazione della stessa con deliberazione del Consiglio di Amministrazione, contenente anche l’indicazione della data della presa di servizio”.

Il decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca 1154/2021 contiene poi disposizioni ai fini dell’autovalutazione, dell’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio universitari, nonché alla valutazione periodica delle università, con riferimento alle università statali e non statali legalmente riconosciute, ivi comprese le università telematiche.

Tale decreto contiene un allegato D, nel quale sono riportate le aree disciplinari di afferenza delle classi dei corsi di studio con le relative numerosità di riferimento ai fini della definizione degli standard minimi della docenza, ai fini dell’accreditamento iniziale dei corsi di studio (art. 4) laddove l’accreditamento periodico dei corsi di studio (art. 5) e la valutazione periodica (art. 6) vengono verificati, rispettivamente, sulla base dei requisiti e indicatori contenuti negli allegati C (valutazione della qualità delle sedi e dei corsi di studio) ed E (indicatori di valutazione periodica di sede e di corso) e sulla base dei requisiti e indicatori contenuti nell’allegato E.

Il successivo decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca 1835 del 6 dicembre 2024, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 febbraio 2025 n. 30, definisce a sua volta le nuove linee guida per l’offerta formativa a distanza, nel contesto delle linee generali d’indirizzo per l’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio di tale tipologia, nonché la definizione delle misure di coordinamento della disciplina degli indicatori per l’accreditamento.

L’art. 7, co. 2, di detto d.m. 1835/2024, nelle more dell’adozione di altro decreto ministeriale di cui all’art. 3, comma 2, per i corsi di studio erogati con modalità prevalentemente o integralmente a distanza riguardanti le classi individuate in prima applicazione ai sensi del suo art. 3, comma 3, rinvia al suo allegato 2 quanto ai requisiti di numerosità degli studenti, in rapporto ai docenti di riferimento determinati dal decreto ministeriale 14 ottobre 2021, n. 1154.

Ciò premesso sul piano normativo, un esame dell’impugnato verbale del C.d.a. conduce alla valutazione di fondatezza delle censure proposte con il ricorso principale (i.e. carenza dei presupposti, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, lesione dell’affidamento).

Si legge in particolare all’interno del verbale, prodromico alla contestuale delibera di diniego della chiamata della ricorrente, nell’ambito di alcuni interventi che si sono susseguiti quanto segue:

-nei bandi di concorso è stata inserita la clausola di riserva, in vista delle eventuali modificazioni ai requisiti di accreditamento ex D.M. 1154/2021;

-“Prendere una decisione sul futuro nel momento in cui si ha un’idea sul budget e sull’impatto di tali procedure sul budget…sarebbe certamente più ragionevole. Senza una valutazione preventiva di tipo finanziario, quantomeno triennale, il Consiglio d’Amministrazione potrebbe trovarsi in grande difficoltà nel dover deliberare in merito a tali procedure”;

-“Il Direttore generale concorda…Afferma che si sta effettuando la pre consuntivazione del bilancio 2024 al fine del suo eventuale assestamento e inoltro al Collegio dei Revisori dei conti. Aggiunge che dai dati fin qui prodotti dagli Uffici, i conti dell’esercizio in corso risultano certamente in equilibrio anche se con un trend meno ottimistico di quanto preventivato. Vi è, afferma, una flessione sui ricavi abbastanza pronunciata sia sul versante dei Corsi di laurea sia sul versante dei Master. L’Ateneo si è dato l’indirizzo di predisporre un Bilancio triennale. Si procederà pertanto ad una programmazione finanziaria triennale e si potrà verificare tra non molto anche l’impatto sui ricavi determinato dai due nuovi Corsi di laurea accreditati.

La modifica al D.M. 1154/2021 – che sembra ormai scontata – dà sicuramente all’Ateneo più respiro all’Ateneo sui requisiti minimi e consente di poter verificare con la dovuta attenzione sia l’impatto dei nuovi corsi, sia gli equilibri economico finanziari complessivi”;

-altro Consigliere “ricorda, altresì, che si sta discutendo di procedure chiuse e quindi anche di aspettative di persone che hanno vinto il concorso. Concorda con l’utilizzo della cautela e la necessità, afferma, di verificare la compatibilità economica. Ritiene altresì indispensabile cercare di evitare contenziosi”;

-ad avviso di altro Consigliere, “Non si hanno, afferma, ad oggi elementi utili per valutare fino in fondo la sostenibilità…Fondamentale, asserisce, è il collegamento con il Bilancio di previsione. È necessario, quindi, acquisire elementi utili per avere un quadro più articolato”;

-altro Consigliere afferma che “è necessario sospendere la valutazione, completare l’istruttoria”;

-a conclusione, “il Presidente ringrazia i Consiglieri per la discussione proficua…Propone di vedere la situazione generale affinché si possano comprendere i costi in maniera tale che, in una programmazione, si possa verificare, passaggio per passaggio, la disponibilità economica stabilendo, poi, delle priorità sentendo anche i Dipartimenti. Tale sinergia aiuterà l’Ateneo a raggiungere gli obiettivi. Ricorda, altresì, che verrà redatto il Piano Strategico e la Programmazione Triennale. L’idea generale è non lasciare indietro nessuno per quel che è possibile.

Il Consiglio di Amministrazione valutate tutte le considerazioni espresse nel dibattito decide, all’unanimità, di avvalersi della clausola di garanzia prevista dall’art. 15 dei bandi di concorso e di non procedere pertanto alle chiamate dei professori e dei ricercatori” (doc. 3 ricorrente).

10.1. Osserva il Collegio che in senso contrario al provvedimento gravato, una volta che le risorse economiche per il reclutamento risultino appostate e presenti e che i requisiti amministrativi di corrispondenza fra studenti e docenti vigenti ratione temporis siano rispettati, rifiutare la chiamata sulla base di valutazioni di prudenza preventiva, in considerazione del possibile andamento dei futuri ricavi dell’Ateneo (sia pure non incluso nel fondo di finanziamento ordinario in quanto telematico) sbilancia la ponderazione nel senso di un eccesso di cautela finanziaria, a detrimento della lineare prosecuzione del procedimento di chiamata con l’assunzione della vincitrice di concorso, la quale legittimamente ripone affidamento sul mantenimento delle risorse appostate per il suo reclutamento e tuttora presenti al momento del diniego di chiamata.

10.2. Semmai, nell’ambito di una corretta esecuzione della programmazione economico-finanziaria, eventuali future sopravvenienze finanziarie negative, ad esempio derivanti da futuri minori introiti, possono comportare – in considerazione del loro effettivo verificarsi e così da tenere in considerazione l’affidamento della vincitrice di concorso – l’adozione di altre e successive contromisure come, solo a titolo di esempio e ove possibile, una tempestiva e puntuale revisione della spesa non obbligatoria o, sempre de futuro, una revisione delle assunzioni o una riconsiderazione delle tasse o dei contributi, così da garantire a suo tempo l’economicità della gestione, che risulti effettivamente messa a rischio.

Nella fattispecie è invece accaduto che, pur a fronte delle risorse economiche per l’assunzione della ricorrente, in quanto oggetto di programmazione, l’incerta interpretazione del trend dei futuri ricavi ha indotto il competente Organo amministrativo a valutazioni preventive di prudenza, in realtà non poggianti su dati contabili attuali, certi e specifici ma solo su prognosi economiche indeterminate per ammissione degli stessi Consiglieri.

10.3. Il difetto di motivazione e di istruttoria sussiste parimenti per l’apprezzamento della conformità ai requisiti amministrativi di assunzione correlati all’accreditamento e alla valutazione periodica, vigenti ratione temporis sulla base del D.M. 1154/2021, che è stato pretermesso.

Il legame dell’effettiva incidenza dei successivi – e poi adottati con il D.M. 1835/2024 – nuovi requisiti di accreditamento con il procedimento di chiamata in esame non è poi chiaro, nel senso che il Consiglio d’amministrazione ha soprasseduto sulla chiamata nella considerazione dell’adozione del prossimo decreto ministeriale dettante nuovi requisiti, in quanto capaci di consentire maggiore flessibilità nelle assunzioni a vantaggio dei reclutandi, per il più favorevole rapporto numerico fra docenti e studenti, ma non ha preso comunque posizione, nel senso di sostenere che l’assunzione della ricorrente risulti incompatibile con il quadro dei requisiti amministrativi stabilito dal d.m. 1154/2021 o con quello, in fieri e pertanto neanche applicabile ratione temporis, poi confluito nel d.m. 1835/2024, né comunque ha rinviato a data fissa l’esame della questione alla vigenza del nuovo decreto ministeriale.

Proprio la circostanza che il nuovo decreto ministeriale abbia infine previsto requisiti minimi più favorevoli quanto al rapporto minimo docenti/studenti (cfr. allegato 2 del D.M. 1835/2024 nel confronto con l’allegato D del D.M. 1154/2021) comporta la fondatezza dell’assunto della ricorrente, nel senso dell’erroneità della previsione in merito dell’Ateneo.

Può quindi condividersi l’assunto di parte ricorrente nel senso che “In buona sostanza, la politica assunzionale dell’Ateneo resistente, ritenendo (erroneamente…) di poter soddisfare i nuovi requisiti minimi di docenza, introdotti dal d.m. n. 1835 del 2024, con il personale già in servizio, è stata quella del mero risparmio di spese, peraltro disponibili e già impegnate”.

10.4. Dirimente, nel senso delle carenze della motivazione e dell’istruttoria, è la mancanza di adeguata considerazione per le premesse esplicitate nel bando del concorso vinto dalla ricorrente (d.r. 154 del 7 agosto 2024, doc.2), quali:

-“Visto il regime transitorio previsto dalla L. 79/2022 di conversione del D.L. 36/2022, a parziale modifica della L. 240/2010, il quale permette la possibilità di indire procedure per il reclutamento di ricercatori a tempo determinato di tipo a) ai sensi del previgente art. 24, co. 3, lett. a) per i 36 mesi successivi all’entrata in vigore del predetto decreto, in attuazione delle misure previste dal PNRR e dal Programma Nazionale per la Ricerca 2021-2027”;

-“Considerata l’urgenza dell’Ateneo di far fronte ai requisiti minimi di docenza previsti dal D.M. 1154/2021, da definire entro l’inizio dell’AA, per i Corsi di Studio afferenti al Dipartimento di Scienze Giuridiche ed Economiche”;

-“Vista la delibera del Consiglio d’Amministrazione del 25 luglio 2024 nella quale, a seguito della proposta formulata dal Consiglio di Dipartimento di Scienze Giuridiche ed Economiche, sono stati attribuiti punti organico al suddetto Dipartimento per l’esercizio 2024” (doc.2).

10.5. Complessivamente emergono, quanto all’impugnato verbale del Consiglio d’amministrazione, un’istruttoria lacunosa e priva di riferimenti contabili e di riferimenti agli atti di programmazione antecedenti compresa l’attribuzione di punti organico, non derivante dal rinvio a bilanci o atti di ricognizione contabile ufficiali, e una motivazione apodittica e perplessa quanto ai requisiti amministrativi vigenti ratione temporis e legittimamente impeditivi rispetto al normale completamento della procedura di chiamata, con lesione del normale e legittimo affidamento della vincitrice di concorso, nel senso dedotto con il ricorso principale.

10.6. Resiste invece alle censure di illegittimità l’art. 15 del bando di concorso: la clausola di riserva non è infatti una condizione meramente potestativa, come tale nulla, o un dispositivo che attribuisce un potere in carenza di un’attribuzione legale, e delinea a ben vedere le competenze organizzative e di verifica dell’attuazione della programmazione delle assunzioni sussistenti in capo all’Ateneo (salvo l’irrilevanza dell’espressione “insindacabili” riferita alle valutazioni sui requisiti minimi richiesti, che è da intendersi tamquam non esset con riferimento all’art. 113 comma 2 della Costituzione, che vieta che possa essere escluso o limitato il sindacato giurisdizionale nei confronti di determinate categorie di atti della P.A.).

10.7. Né poi sembra applicabile l’art. 21-quinquies della l. 241/90, al di là della sua ratio: in rilievo viene infatti non un atto di secondo grado che incida su un preesistente atto come il bando ma un diniego di chiamata ossia l’esito negativo del sub-procedimento di chiamata posto a valle dell’approvazione degli atti del concorso.

Passando all’esame dei motivi aggiunti, è invece infondato il primo motivo aggiunto con cui si deduce illegittimità derivata.

Non si può parlare di un’estensione della illegittimità in via derivata del verbale consiliare del 28 ottobre 2024 alla delibera 71/2025 (doc. dell’Università del 18 settembre 2025) perché non si tratta di atti componenti un’unica sequenza procedimentale o funzionalmente collegati.

Inoltre, nel senso correttamente eccepito dall’Ateneo, i presupposti della delibera 71/2025 non sono i medesimi del verbale del 28 ottobre 2024 ma comprendono nuove valutazioni inerenti al fabbisogno di docenti e al livello economico-finanziario.

11.1. È infondato anche il secondo motivo aggiunto.

Occorre premettere, in merito ai denunciati difetto di istruttoria, sviamento e disparità di trattamento quanto alle chiamate disposte per altri quattro ricercatori, che le norme primarie e secondarie che disciplinano il sub-procedimento di approvazione della chiamata non fissano elementi da cui desumere che al C.d.a. possa essere richiesto di valutare la maggiore o minore meritevolezza delle chiamate nell’ambito di un confronto comparativo, al di là di quanto contingentemente possa essere desunto dai generali principi di logicità, trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa.

Semmai per ogni singola approvazione di chiamata viene richiesto all’Organo competente all’attuazione della programmazione di verificare e confermare o meno le scelte di individuazione delle risorse e del settore in cui assumere, per effetto dell’intercorsa attività amministrativa di selezione dei candidati, dell’individuazione del vincitore di concorso e della rilevazione attuale delle risorse e dei requisiti.

In questo senso la delibera consiliare 71/2025 non funge, contrariamente alla ricostruzione giuridica di parte ricorrente, da conferma tacita o implicita dell’antecedente diniego di chiamata.

Dalla motivazione della delibera 71/2025 emerge che il C.d.a. ha in primo luogo inteso rafforzare l’organico nei limiti di spesa di euro 600.000 e poi ha accolto indicazioni tecniche del Rettore in merito a scoperture di organico da coprire tramite le assunzioni di quattro ricercatori ma ciò, a fronte dell’autonoma illegittimità della originaria scelta di non chiamare la ricorrente, non può legittimamente togliere spazio – per così dire – a quest’ultima, né determinare uno sviamento o una disparità di trattamento.

In altri termini, all’Ateneo si richiede un’attenta verifica per ogni singola chiamata, fisiologicamente preordinata all’assunzione del vincitore di concorso in assenza di impedimenti normativi o amministrativi effettivi, sulla base delle risorse ratione temporis esistenti e del quadro amministrativo ratione temporis applicabile, senza che risultino previsioni normative in ordine a un confronto di meritevolezza fra le diverse proposte di chiamate effettuata sulla base dell’intercorsa attività di programmazione, tale da rendere configurabili nella specie i vizi di disparità di trattamento e di eccesso di potere per sviamento.

La ricorrente subisce dunque un torto autonomo e compiuto per effetto del verbale che ha negato l’approvazione della sua chiamata, senza che le sorti amministrative delle chiamate degli altri vincitori di concorso e l’esame delle scoperture di organico negli altri settori scientifico-disciplinari, sotteso all’approvazione delle altre chiamate, aggravino o diminuiscano la lesione.

In senso conforme all’accoglimento del ricorso principale si richiamano alcuni precedenti.

In particolare la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto, con riferimento al diniego di chiamata del docente vincitore di concorso universitario e con valutazioni condivise dal Collegio, che “la natura programmatoria dell’atto in questione non vale a sottrarlo all’obbligo di cui all’art. 3, comma 1, della legge n. 241 del 1990 e s.m.i. (“Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria”), dato che l’atto in questione … incide, comprimendola in maniera irreversibile e, peraltro, in spregio alle più elementari esigenze di trasparenza e correttezza cui deve essere informato l’esercizio del potere pubblico, sulla legittima aspettativa del ricorrente, quale candidato utilmente collocato nella graduatoria formata all’esito della procedura selettiva pubblica attraverso cui si sviluppa il complesso procedimento per il reclutamento dei ricercatori a tempo determinato, di conseguire il bene della vita cui era preordinata la sua partecipazione alla procedura di che trattasi”, cfr. TAR Friuli Venezia Giulia 41/2020, confermata in appello da Cons. Stato, VI, 7807/2020.

Quanto alla rilevanza dell’affidamento del vincitore di concorso universitario, con considerazioni per una procedura di reclutamento di ricercatore c.d. tenure track exart. 24, co. 3, lett. b della l. 240/2010 (nel testo vigente fino alla sostituzione del comma operata dall’art. 14, comma 6-decies, lett. c), del d.l. 36/2022, conv. l. 79/2022), ma mutuabili per il caso in esame che una procedura di reclutamento di ricercatore a tempo determinato ex art. 24, co. 3, lett. a, l. 240 cit., la giurisprudenza ha parimenti affermato, quanto in particolare alla mancanza di effettive sopravvenienze, che “La necessità di adeguare la regolazione del rapporto amministrativo alla sopravvenienza di imprevedibili elementi fattuali, a nuove ragioni di pubblico interesse ovvero ad una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario deve, comunque, tenere nella dovuta considerazione l’affidamento ingenerato nel privato sul precedente assetto di interessi attuato in sede amministrativa, occorrendo, pertanto, motivare in ordine al bilanciamento tra i contrapposti interessi e, quindi, alla ritenuta prevalenza dell’interesse pubblico perseguito su quello del privato, beneficiato dalla regolazione amministrativa da riesaminare (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4206).

Anche nella materia in esame l’esigenza di assicurare all’Ateneo un riesame di precedenti determinazioni, al fine di garantire il perseguimento del pubblico interesse affidato alla sua cura, consente, in linea di principio, di attribuire rilevanza alla sopravvenienza di elementi fattuali o di nuove ragioni di pubblico interesse suscettibili di determinare un riesame dell’originaria decisione (assunta dall’Università) di reclutare un professore di seconda fascia.

…

In tali ipotesi la motivazione sottesa alla rinnovata decisione dell’Ateneo – suscettibile di tradursi anche nel mancato avvio o nella mancata conclusione della procedura valutativa riservata- dovrà, tuttavia, essere particolarmente rigorosa ed essere ancorata ad effettive sopravvenienze, dovendosi giustificare adeguatamente la prevalenza dell’interesse perseguito su quello del ricercatore, beneficiario di un contratto ex art. 24, comma 3, lett. b, cit. e, pertanto, sebbene non titolare di un diritto soggettivo, comunque portatore di un interesse legittimo pretensivo all’immissione in ruolo, da valutare in sede procedimentale” (Cons. Stato, VI, 2085/2020).

Ciò premesso, dall’accoglimento del ricorso principale deriva l’annullamento della comunicazione di diniego di chiamata impugnato e – nei limiti del diniego di chiamata della ricorrente – del verbale del Consiglio d’amministrazione del 28 ottobre 2024, prot. n. 0044005 del 26 novembre 2024, con termine di complessivi novanta giorni per l’Università, decorrente dalla comunicazione o notifica della presente sentenza, per provvedere nuovamente sulla chiamata della ricorrente sulla base di una compiuta istruttoria amministrativa e contabile, avuto riguardo alla consistenza economico-finanziaria delle risorse programmate e appostate per l’assunzione alla data del verbale consiliare annullato e ai requisiti amministrativi di assunzione vigenti alla data del medesimo.
La particolarità e la novità della questione, oltreché la soccombenza reciproca, costituiscono ad avviso del Collegio ragioni per disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando:

-accoglie il ricorso principale e per l’effetto annulla il verbale dell’Adunanza del Consiglio di amministrazione del 28 ottobre 2024, prot. n. 0044005 del 26 novembre 2024, nei limiti del diniego di chiamata della ricorrente, e la nota a firma del Direttore generale, ricevuta dalla ricorrente in data 17 febbraio 2025, recante notizia del diniego di chiamata, con obbligo di provvedere nuovamente come in motivazione;

-respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OMISSIS, Presidente FF

OMISSIS, Referendario, Estensore

OMISSIS, Referendario

Pubblicato il 01/04/2026

TAR Lazio, Roma, sez. III Ter, 1 aprile 2026, n. 6067

Illegittimo il diniego di chiamata fondato su mere cautele finanziarie