N. 04379/2017REG.PROV.COLL.
N. 08283/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8283 del 2015, proposto dal signor [#OMISSIS#] Bartone, rappresentato e difeso dall’avvocato [#OMISSIS#] Aleni, con domicilio eletto presso lo studio del signor [#OMISSIS#] Bartone in Roma, Via Michelangelo Tilli, n. 52;
contro
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
l’Anvur – Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza 18 maggio 2015, n. 7236, del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sezione III.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 giugno 2017 il Cons. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti l’avvocato [#OMISSIS#] Aleni e l’avvocato dello Stato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#].
FATTO e DIRITTO
1.– Il signor [#OMISSIS#] Bartone, professore associato di diritto penale dal 1985, ha partecipato alla procedura di abilitazione nazionale alle funzioni di professore universitario di prima fascia nel settore concorsuale 12/G1 (diritto penale).
All’esito di tale procedura egli ha ottenuto un giudizio negativo.
2.– Con il ricorso n. 5107 del 2014, l’interessato ha impugnato gli atti dell’intera procedura e la valutazione negativa innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per i motivi riproposti in sede di appello e riportati nei successivi punti.
4.– Il Tribunale amministrativo, con la sentenza 18 maggio 2015, n. 7236, ha rigettato il ricorso.
5.– Il ricorrente di primo grado ha impugnato la sentenza del TAR.
5.1.– Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, chiedendo che l’appello venga respinto.
6.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 15 giugno 2017.
7.– L’appello è, nei limiti di seguito indicati, fondato.
8.– In via preliminare è necessario ricostruire il quadro normativo rilevante.
La legge 30 dicembre 2010, n. 240, ha riformato il sistema di reclutamento dei professori universitari. In attuazione di tale disposizione sono stati adottati il decreto del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011, n. 222, ed il decreto ministeriale 7 giugno 2012, n. 76, applicabile alla controversia in esami.
Si è passati da un sistema fondato sui concorsi locali ad un sistema «a doppio stadio»: una prima fase finalizzata ad ottenere l’abilitazione nazionale; una seconda fase rappresentata da una procedura “valutativa” che si svolge presso i singoli Atenei, finalizzata all’ingresso nei ruoli di professore associato o ordinario.
La riforma ha perseguito l’obiettivo di ridurre la discrezionalità delle commissioni, mediante l’attribuzione di una funzione selettiva rilevante a criteri di tipo quantitativo.
L’art. 3 del d.m. n. 76 del 2012, al comma 1, prevede che, «nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate». Tale valutazione «si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5».
Il comma 3 dell’articolo 3 dispone che «L’individuazione del tipo di pubblicazioni, la ponderazione di ciascun criterio e parametro, di cui agli artt. 4 e 5, da prendere in considerazione e l’eventuale utilizzo di ulteriori criteri e parametri più selettivi ai fini della valutazione delle pubblicazioni e dei titoli sono predeterminati dalla commissione, con un atto motivato pubblicato sul sito del Ministero e su quello dell’università sede della procedura di abilitazione. La ponderazione dei criteri e dei parametri deve essere equilibrata e motivata».
L’art. 4, comma 1, del medesimo decreto dispone che, «Nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di prima fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la piena maturità scientifica dei candidati, attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca».
9.– Con un primo motivo, si lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittimi:
i) il verbale del 6 settembre 2013, in cui la commissione avrebbe attestato ex post che nella precedente riunione del 29 luglio 2013 il commissario OCSE prof. [#OMISSIS#] De Faria-Costa, subentrato in sostituzione del dimissionario prof. Taman, avrebbe manifestato piena adesione ai criteri valutativi elaborati, come risulterebbe dal verbale del 30 maggio 2013, dalla commissione nella precedente composizione;
ii) lo stesso verbale del 29 luglio 2013, da cui risulterebbe che la commissione in quella data avrebbe elaborato i giudizi individuali della prima fascia, senza che prima fossero stati concordati o condivisi i criteri dal nuovo membro esterno;
iii) il verbale del 28 novembre 2013, che risulterebbe non veritiero nell’indicazione dell’ora di chiusura del verbale e nella dichiarazione di adesione ai contenuti del verbale stesso da parte del membro di area OCSE collegato in teleconferenza, poiché tale dichiarazione risulta datata 29 novembre, mentre la riunione si sarebbe svolta il giorno prima.
Il motivo non è fondato.
Questa Sezione, in relazione alla procedura concorsuale relativa al settore penale posta all’esame della stessa commissione con riguardo alla seconda fascia, ha già avuto modo di affermare, con argomentazioni estensibili anche in questa sede, che la sostituzione di un unico commissario non impone la riformulazione dei criteri.
Nella specie, i criteri di valutazione e le modalità organizzative erano stati fissati, dalla commissione nella originaria composizione, nella prima riunione del 30 maggio 2013.
Dalla lettura del verbale della riunione della commissione del 29 luglio 2013, alla quale era presente per la prima volta il Prof. De Faria Costa, risulta che questi avesse «avuto contezza dei criteri metodologici di valutazione ed avendo partecipato alle operazioni di valutazione, vi avesse aderito» (Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2017, n. 1949).
Tale circostanza è stata, pertanto, anche riportata nel verbale del 6 settembre del 2013.
Ne consegue che non vi è stata alcuna violazione delle regole procedimentali sulla fase della previa determinazione e condivisione dei criteri valutativi.
In relazione al verbale del 28 novembre 2011, deve rilevarsi, come evidenziato dal primo giudice, che esso riguardava la riunione in cui la commissione ha provveduto ad ultimare i giudizi collegiali sui candidati della seconda fascia quando i giudizi collegiali ed individuali relativi alla prima fascia erano stati già ultimati e pubblicati nell’apposito sito.
Da una sua eventuale illegittimità l’odierno appellante non potrebbe trarre, pertanto, alcuna concreta utilità in relazione alla sua posizione. Né hanno rilievo le argomentazioni difensive secondo cui le irregolarità riscontrate in relazione al verbale in esame dimostrerebbero la complessiva e sistematica attività illegittima della commissione, in quanto il sindacato giurisdizionale ha oggetto esclusivo la validità degli atti che hanno specificamente riguardato l’appellante.
10.– Con un secondo e terzo motivo, si lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha ritenuto sussistenti alcune illegittimità che sarebbero state commesse dalla commissione nello svolgimento della procedura concorsuale in esame.
In primo luogo, si deduce come sia illegittimo il criterio più selettivo costituito dalla richiesta di avere scritto almeno due monografie di livello eccellente o buono, nella misura in cui esso si sarebbe risolto nella violazione degli altri criteri normativi previsti dagli artt. 3 e 4 del d.m. n. 76 del 2012.
In particolare sarebbe stato “disapplicato” il criterio che impone di tenere in considerazione il requisito dell’attitudine didattica e della funzione di docente previsto dall’art. 62 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 15592, e risultante anche dalla complessiva normativa di disciplina attuale del sistema di reclutamento dei professori universitari.
In secondo luogo, si lamenta la mancanza di congruità e di rispondenza tra l’esposizione argomentativa e la conclusione valutativa e tra i giudizi individuali e collegiali.
In particolare, si deduce che:
i) pur essendo stati enumerati nel giudizio plurimi titoli didattici, premi, sette monografie e altri titoli meritevoli di attenzione, di essi non si sarebbe tenuto alcun conto nella formulazione del giudizio finale di non abilitazione alla funzione di docente di prima fascia;
ii) sarebbero state ingiustamente criticate le opere “giovanili” del candidato, che oltretutto si collocherebbero ben al di fuori del decennio (2002 – 2012) rilevante nella delimitazione temporale della produzione scientifica da esaminare fissata dall’Allegato B, comma 3, al d.m. n. 76 del 2012 (dieci anni consecutivi precedenti la data del bando);
iii) sarebbe mancata valutazione collegiale della settima monografia, su cui il commissario Prof. Pavarini non avrebbe espresso alcuna valutazione, così come il medesimo non avrebbe espresso valutazioni sulle due opere monografiche del 2005 e del 2007;
iv) analoghe mancanze nella valutazione di titoli e pubblicazioni (segnatamente quelle c.d. “minori”, cioè diverse dalle opere monografiche) sussisterebbero in relazione ai giudizi individuali dei commissari Ronco e Manna;
v) sarebbero presenti contraddizioni nel giudizio del Presidente Prof. Musco, dalle cui espressioni si potrebbe ritenere che il giudizio collegiale ha in realtà preceduto la formulazione dei giudizi individuali, e il quale si sarebbe conformato acriticamente al giudizio personale del prof. Musco;
vi) la commissione avrebbe tenuto una condotta connotata da parzialità e disparità di trattamento nei giudizi espressi nei confronti di altri candidati che hanno conseguito l’abilitazione per la prima fascia, pur avendo questi meno titoli ed esperienza del prof. Bartone.
I motivi sono, nei limiti di seguito riportati, fondati.
L’art. 3, comma 3, del d.m. n. 76 del 2012, come già esposto, prevede che la commissione può introdurre criteri qualitativi più selettivi rispetto a quelli previsti dagli artt. 4 e 5 del decreto ministeriale n. 76 del 2012.
Nella specie la commissione, nella riunione del 30 maggio 2013, ha previsto, quale criterio: «Avere inserito, a corredo della domanda di partecipazione alla procedura almeno tre pubblicazioni scientifiche di livello eccellente o buono secondo le definizioni di cui all’allegato D, commi 1 e 2, del d.m. 76 del 2012, tra cui almeno una monografia. L’importanza e la qualità delle pubblicazioni, considerate le peculiarità del settore, sono da intendersi a livello internazionale o anche solo nazionale».
La commissione, nel prevedere tale criterio, ha modificato anche i criteri e i parametri previsti dalla disciplina della materia in esame.
Questa Sezione, con la citata sentenza n. 1949 del 2017, in relazione all’operato della medesima commissione, ha già avuto modo di affermare che la stessa, «attribuendo valore esclusivo all’elemento qualitativo», ha reso «sostanzialmente irrilevanti, ai fini del conseguimento dell’abilitazione, tutti gli altri elementi qualitativi previsti dall’articolo 5 del d.m. n. 76 del 2012».
Tali criteri, si sottolinea nella citata sentenza, «costituiscono, invero, nel loro complesso, elementi che consentono, nella loro unitaria e ponderata considerazione, la formulazione di un adeguato giudizio di maturità scientifica del candidato».
La commissione può stabilire di non utilizzare uno o più dei criteri fissati dal decreto ministeriale in relazione alla specificità del settore concorsuale, ma nel fare ciò deve tenere conto che «essi sono espressione di un equilibrio del sistema di valutazione, il quale deve essere comunque mantenuto, pur nelle modifiche effettuate».
In definitiva, l’illegittimità del giudizio formulato sull’appellante discende dall’utilizzo di un criterio più selettivo «che finisce per snaturare il carattere meramente “abilitativo”», risultando «in tal modo sproporzionato ed irragionevole, oltre che, nel complesso degli interventi parametrici effettuati, violativo delle disposizioni normative regolatrici della materia» (sentenza cit.)
La commissione, incentrando il proprio giudizio sul criterio più selettivo, non ha tenuto in adeguata considerazione gli altri elementi di valutazione da prendere in esame alla luce dei criteri definiti dalla normativa di regolazione della materia, sopra riportata.
Tale modalità di svolgimento della valutazione ha, pertanto, inficiato nel suo complesso il giudizio finale di non idoneità.
E’ pertanto necessaria la rivalutazione della posizione dell’appellante, che tenga conto dei vincoli conformativi derivanti dalla decisione in esame.
11.– Per le ragioni che precedono, l’appello risulta fondato e va accolto, sicché – in riforma della sentenza appellata – il ricorso di primo grado va accolto, col conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti del solo interesse dell’appellante e con salvezza degli ulteriori provvedimenti.
La natura della controversia e la novità delle questioni trattate (affrontate dalla Sezione nella sentenza citata dopo la proposizione del ricorso) giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) accoglie l’appello n. 8283 del 2015, indicato in epigrafe, e – in riforma della sentenza appellata – accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati, nei limiti dell’interesse dell’appellante, con salvezza degli ulteriori provvedimenti;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2017, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] Mele, Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
Italo Volpe, Consigliere
Pubblicato il 19/09/2017

Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 settembre 2017, n. 4379

Abilitazione scientifica nazionale-Motivazione giudizio