Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 gennaio 2015, n. 242

Non è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, lett. l), legge 30 dicembre 2010 n. 240, nella parte in cui consente l’attivazione generalizzata ed esclusiva di corsi universitari in lingua straniera, in riferimento agli art. 3, 6 e 33 cost.

N. 00242/2015 REG.PROV.COLL.
N. 05151/2013 REG.RIC.           
REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 5151 del 2013, proposto da:
Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca in persona del ministro in carica, Politecnico di Milano in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Antola, [#OMISSIS#] Anzani, [#OMISSIS#] Arosio, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Arturi, [#OMISSIS#] Augelli, [#OMISSIS#] Bacchelli, [#OMISSIS#] Baron, [#OMISSIS#] Basile, Giovanni Baule, [#OMISSIS#] Bersani, Serena Biella, [#OMISSIS#] Boatti, Pellegrino Bonaretti, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Boschetti, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Breda, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Cabiddu, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Campanella, [#OMISSIS#] Campi, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Carminati, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Leyla Ciagà, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Colombo, [#OMISSIS#] Consonni, Emilia [#OMISSIS#] Costa, [#OMISSIS#] Costa, [#OMISSIS#] Crespi Reghizzi, [#OMISSIS#] Cusimano, [#OMISSIS#] Dama, Aurora [#OMISSIS#] Aurora, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Servi, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Tonon, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Ugolini, [#OMISSIS#] Varisco, [#OMISSIS#] Varoli, Massimo Venturi Ferriolo, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Zanni, Salvatore [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Bruché, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Porta, [#OMISSIS#] De [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Delera, [#OMISSIS#] Dessi’, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Ferrara, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Fianchini, [#OMISSIS#] Fosso, [#OMISSIS#] Frontini, Gian [#OMISSIS#] Ghiringhelli, [#OMISSIS#] Giacomini, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Gibelli, [#OMISSIS#] Ginelli, [#OMISSIS#] Goggi, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Guida, Franco Guzzetti, [#OMISSIS#] Pompeiana Iarossi, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Lanzani, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Assunta Macchia, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Marescotti, [#OMISSIS#] Matricciani, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Meille, [#OMISSIS#] Mezzalira, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Ottolini, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Penati, [#OMISSIS#] Pertot, [#OMISSIS#] Pileri, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Pizzucaro, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Premoli, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Quartapelle, [#OMISSIS#] Ricci, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] Rossi, [#OMISSIS#] Scapellato, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Testa, [#OMISSIS#] Tironi, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Tonelli, [#OMISSIS#] Varvaro, [#OMISSIS#] Fanti, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentati e difesi dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Cabiddu e [#OMISSIS#] Sorrentino, presso quest’ultimo elettivamente domiciliati in Roma, lungotevere delle Navi, 30;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE III n. 1348/2013, resa tra le parti, concernente approvazione linee strategiche di ateneo 2012-2014.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2014 il consigliere [#OMISSIS#] Vigotti e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Gentili e Basilica e l’avvocato Cabiddu;
Il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca e il Politecnico di Milano chiedono la riforma della sentenza, in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale amministrativo della Lombardia ha accolto il ricorso dei docenti del Politecnico di Milano, odierni resistenti, volto all’annullamento della deliberazione del Senato accademico del 21 maggio 2013 nella parte in cui, confermando quanto già stabilito con precedenti determinazioni, ha reso obbligatorio l’insegnamento in lingua inglese nei corsi di laurea magistrale e di dottorato di ricerca a partire dall’anno accademico 2014-2015, in attuazione dell’obiettivo di internazionalizzazione degli atenei previsto dall’art. 1, comma 2, lett. l) della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario).
La norma appena citata dispone che le università statali provvedano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, a modificare i propri statuti in materia di organizzazione e di organi di governo dell’ateneo, con l’osservanza dei seguenti vincoli e criteri direttivi: …l) rafforzamento dell’internazionalizzazione anche attraverso una maggiore mobilità dei docenti e degli studenti, programmi integrati di studio, iniziative di cooperazione interuniversitaria per attività di studio e di ricerca e l’attivazione, nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, di insegnamenti, di corsi di studio e di forme di selezione svolti in lingua straniera.
I) La sentenza impugnata, dopo aver respinto alcune eccezioni preliminari svolte dalle Amministrazioni resistenti, ha rilevato: a) il contrasto dell’obbligatorietà dell’insegnamento in lingua inglese con il principio, di rilevanza costituzionale, desumibile dall’art. 6 Cost., che prevede la tutela delle minoranze linguistiche, e da altre disposizioni di legge costituzionale, della centralità e dell’ufficialità della lingua italiana; b) la necessità di garantire che la lingua italiana non subisca trattamenti deteriori rispetto a lingua straniere non oggetto di specifiche norme di tutela, necessità della quale è espressione, per gli insegnamenti universitari, l’art. 271 del regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, secondo il quale “la lingua italiana è la lingua ufficiale dell’insegnamento e degli esami in tutti gli stabilimenti universitari” e che non può ritenersi incompatibile, e quindi abrogato ai sensi dell’art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile, dalla norma del 2010, altrimenti dovendosi dubitare della legittimità costituzionale dell’art. 2 comma 2 lett. l) della medesima legge n. 240; c) la non collocazione, per effetto di quest’ultima disposizione, della lingua italiana in posizione subordinata rispetto a lingue straniere, perché l’uso della congiunzione “anche”, nel testo della norma, esclude la tassatività dell’indicazione, in coerenza sia con l’autonomia ordinamentale delle università, sia con la vocazione della norma stessa, volta a porre criteri direttivi, sicché l’uso della lingua straniera deve affiancare, e non sostituire, quello dell’italiano.
Il Tribunale amministrativo ha quindi accolto il ricorso, avendo riscontrato l’incoerenza della valorizzazione della lingua straniera con il quadro appena delineato: i provvedimenti impugnati hanno infatti escluso per la parte specialistica della preparazione universitaria l’utilizzabilità della lingua italiana, tanto in fase di insegnamento, quanto in sede di esame, così marginalizzandone in maniera indiscriminata l’uso, che il sistema normativo vuole, invece, preminente e che è anche funzionale alla diffusione dei valori che ispirano lo Stato italiano. Una corretta applicazione dei principi sopra esposti avrebbe dovuto consentire, secondo il Tar, la scelta tra l’apprendimento in italiano e quello in lingua straniera, mentre l’imposizione di quest’ultima in via esclusiva viola anche la libertà di insegnamento garantito dall’art. 33 della Costituzione. Inoltre, l’imposizione generalizzata non tiene conto della specificità di alcuni insegnamenti, che mal si prestano all’uso dell’inglese e impedisce la diffusione, pur essa da comprendere nell’obiettivo dell’internazionalizzazione, della didattica italiana all’estero: la scelta del Politecnico, quindi, non riflette neppure l’obiettivo perseguito, mentre sacrifica in misura eccedente rispetto a tale obiettivo gli interessi dei docenti e quelli degli studenti.
II) Con l’appello in esame il Ministero e il Politecnico di Milano ripropongono le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, disattese dal primo giudice, e evidenziano la irrilevanza del principio della tutela delle minoranze linguistiche, postulata dalla legge 15 dicembre 1999, n. 482, invece valorizzato dalla sentenza impugnata. Negano, quindi, l’effetto di marginalizzazione della lingua italiana, che resta quella utilizzata nei corsi di laurea triennale e, quindi, nella maggior parte dei corsi di studio del Politecnico il quale, con i provvedimenti impugnati, si prefigge di favorire il principio costituzionale del diritto alla formazione e all’elevazione professionale del lavoratori (art. 35 Cost.) anche mediante la possibilità di accedere, in condizioni di uguaglianza, alle procedure concorsuali per l’assunzione all’impiego (art. 51 Cost.), senza impingere sulla libertà di insegnamento.
III) Le eccezioni preliminari riproposte con l’appello non sono fondate.
Con ha ritenuto la sentenza impugnata, la deliberazione del Senato accademico in data 21 maggio 2012 non può ritenersi meramente riproduttiva della volontà già espressa con le linee strategiche approvate il 15 dicembre 2012, dal momento che essa è stata assunta all’esito di un procedimento rinnovato, con ampia discussione collegiale, su impulso di un gruppo di docenti che avevano chiesto al rettore il riesame delle linee strategiche, nella parte concernente appunto l’uso esclusivo della lingua inglese, e di altri analoghi atti propulsivi, dei quali il provvedimento stesso dà contezza.
Del pari infondata è l’eccezione di carenza di interesse al ricorso, sollevata in ragione (contrastante con il contenuto della prima eccezione) della pretesa natura programmatica della deliberazione impugnata, come tale priva di portata immediatamente lesiva. E’ sufficiente leggere il contenuto dell’atto, nel quale si dispone che dall’anno 2014-2015 la lingua inglese sarà la lingua esclusiva per i corsi di laurea magistrale e per i dottorati di ricerca, per avvertirne la portata cogente e, quindi, immediatamente lesiva degli interessi dedotti in causa.
IV) Nel merito, osserva il Collegio che l’art. 2, comma 2, lett. l) della legge n. 240 del 2010, sopra riportato, legittima l’applicazione che ne è stata data dal Politecnico, giacché l’attivazione di corso in lingua inglese, nella lettera della norma, non è soggetta a limitazioni né a condizioni. Tale conclusione è avvalorata da quanto dispone l’art. 31 dell’allegato n. 2 al decreto ministeriale 23 dicembre 2010, n. 50, che, sia pure atto privo di forza di legge, nondimeno vale a chiarire il senso della disposizione legislativa in esame. Il citato art. 31, in deroga al divieto per le università di istituire nuovi corsi di studio posto dal precedente art. 30, consente, al fine di favorire l’internazionalizzazione delle attività didattiche, la possibilità di attivare corsi che ne prevedano l’erogazione “interamente in lingua straniera”, sia pure, come ha osservato il Tribunale amministrativo, nelle sedi nelle quali sia già presente un omologo corso. Poiché, peraltro, la legge n. 240 del 2010, successiva al decreto appena ricordato, non contiene una simile condizione, l’applicazione datane dal Politecnico appare, sotto questo aspetto, legittima.
Le contrarie considerazioni sulle quali si fonda la sentenza impugnata, che ha negato un effetto di abrogazione tacita della norma risalente, non sembrano condivisibili: la portata dell’art. 2, comma 2, lett. l) è di innovazione del sistema e del principio del quale è espressione l’art. 271 del regio decreto n. 1592 del 1933, che, sul punto, appare superato dalla possibilità di istituire corsi in lingua diversa dall’italiano; così come la congiunzione “anche” nel testo della norma del 2010 non vale a sminuirne la portata innovativa, nel senso postulato dal Tar, dato che, comunque, legittima “anche” l’istituzione di corsi in lingua straniera, istituzione che appartiene alla libera scelta dell’autonomia universitaria, esercitata dal Politecnico nel senso che si è detto.
V) L’applicazione del parametro normativo alla fattispecie in esame, così precisato, comporterebbe l’accoglimento dell’appello; il Collegio, peraltro, dubita della conformità alla Costituzione della norma.
V.1) L’art. 2, comma 2, lett. l) della legge n. 240 del 2010, nella parte in cui consente l’attivazione generalizzata ed esclusiva (cioè con esclusione dell’italiano) di corsi in lingua straniera, non appare manifestamente congruente, innanzitutto, con l’art. 3 della Costituzione, dal momento che si applica allo svolgimento dell’attività didattica per tutti i corsi (magistrali e di dottorato) del Politecnico, come ha evidenziato l’istruttoria disposta dal Collegio con l’ordinanza n. 1779 del 2014. Se, infatti, per alcuni insegnamenti può predicarsi il vantaggio di un uso più spinto della lingua inglese, e la conseguente attrazione della forma linguistica nel contenuto stesso dell’insegnamento, il pari trattamento generalizzato non tiene conto delle diversità esistenti tra i corsi, tali da postulare, invece, per alcuni di essi una diversa trasmissione del sapere, maggiormente attinente alla tradizione e ai valori della cultura italiana, della quale il linguaggio è espressione. E soprattutto ingiustificato appare, nell’ottica considerata, l’abolizione integrale della lingua italiana per i corsi considerati.
V.2 La giurisprudenza della Corte Costituzionale da tempo ha affermato che la Costituzione conferma per implicito che il nostro sistema riconosce l’italiano come unica lingua ufficiale (sentenze 22 maggio 2009, n. 159 e 20 gennaio 1982, n. 28). Pur in presenza del principio di tutela delle minoranze linguistiche, sancito dall’art. 6 della Costituzione, la Corte ha ribadito che “la consacrazione, nell’art. 1, comma 1, della legge n. 482 del 1999, della lingua italiana quale «lingua ufficiale della Repubblica» non ha evidentemente solo una funzione formale, ma funge da criterio interpretativo generale delle diverse disposizioni che prevedono l’uso delle lingue minoritarie, evitando che esse possano essere intese come alternative alla lingua italiana o comunque tali da porre in posizione marginale la lingua ufficiale della Repubblica; e ciò anche al di là delle pur numerose disposizioni specifiche che affermano espressamente nei singoli settori il primato della lingua italiana”. Se quindi questa è la scala di valori, che pur in presenza di una specifica norma di rango costituzionale a tutela di una diversa lingua pone quella italiana in posizione di supremazia, tanto più tale criterio deve valere nei confronti di una lingua straniera, nei confronti della quale non esiste, ovviamente, alcun obbligo di tutela (mentre è necessaria la “preservazione del patrimonio linguistico e culturale della lingua italiana”: Corte Cost., sentenza n. 159 del 2009).
V.3) L’imposizione dell’uso esclusivo dell’inglese (che nel verbale del consiglio di corso di studio in ingegneria elettrica del 21 novembre 2013, depositato in atti, viene addirittura qualificato “lingua ufficiale di erogazione”) appare anche non manifestamente congruente con la libertà di insegnamento, sancita dall’art. 33 della Costituzione. Il riservare ai docenti l’attività didattica per i corsi avanzati, già di per sé, non appare giustificato alla luce di tale principio; né l’obbligo di cui si discute appare rispettoso della libera espressione della comunicazione con gli studenti, dal momento che elimina qualsiasi diversa scelta, eventualmente ritenuta più proficua da parte dei professori, ai quali appartiene la libertà, e la responsabilità, dell’insegnamento.
VI) La questione di costituzionalità dell’art. 2, comma 2, lett. l) della legge 30 dicembre 2010, n. 240 appare, quindi, rilevante e non manifestamente infondata; il giudizio deve, di conseguenza, essere sospeso in attesa della definizione del relativo giudizio da parte della Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), non definitivamente pronunciando:
a) solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, lett. l) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nella parte di cui in motivazione, in riferimento agli articoli 3, 6, e 33 della Costituzione;
b) sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
c) dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio di ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Spese al definitivo.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] Baccarini, Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] Vigotti, Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/01/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)