Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 marzo 2016,  n. 1196

In una procedura di valutazione comparativa per l’assegnazione di un posto di ricercatore universitario, con specifico riferimento all’attribuzione dei punteggi, occorre sottolineare che, la pur rilevante evoluzione della giurisprudenza, in tema di riscontro di legittimità sugli atti discrezionali, deve talvolta arrestarsi in rapporto all’ampiezza dell’apprezzamento, rimesso alle Commissioni esaminatrici in un settore particolarmente delicato e complesso, come quello di cui si discute, sotto il profilo sia della legittimità dei parametri procedurali adottati, sia della congruità della valutazione finale.
E’ vero infatti che in ordine a detto apprezzamento – insindacabile nel merito – la cognizione del Giudice Amministrativo deve ritenersi piena (in conformità all’indirizzo giurisprudenziale formatosi a partire dalla nota decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 9.4.1999, n. 601, in cui si chiarisce come il sindacato giurisdizionale non possa essere limitato ad un esame estrinseco della valutazione discrezionale, secondo i noti parametri di logicità, congruità e completezza dell’istruttoria, dovendo invece l’oggetto del giudizio estendersi alla esatta valutazione del fatto, secondo i parametri della disciplina nella fattispecie applicabile); quanto sopra, tuttavia, senza prescindere dalla priorità che deve essere accordata alle scelte dell’Amministrazione, ove di tali scelte – pur opinabili – sia comunque pienamente comprensibile la logica interna, sulla base di circostanze di fatto non smentite da chi vi abbia interesse, o di mere affermazioni difensive, che non possono costituire di per sé principio di prova, su questioni scientificamente complesse.

N. 01196/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03261/2012 REG.RIC.
N. 02269/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3261 del 2012, proposto da: 
[#OMISSIS#] Burlando, rappresentata e difesa dagli avvocati [#OMISSIS#] Sommovigo, e [#OMISSIS#] Pafundi, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, viale [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] N.14; 
contro
Franca Giannini, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Bormioli e Mariano Protto, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanni [#OMISSIS#] in Roma, Via [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], 2; 
nei confronti di
Università degli Studi di Genova, Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
sul ricorso numero di registro generale 2269 del 2015, proposto da: 
Franca Giannini, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Bormioli e Giovanni [#OMISSIS#], con domicilio eletto presso il secondo in Roma, Via [#OMISSIS#] N.44; 
contro
Universita’ degli Studi di Genova, Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
[#OMISSIS#] Burlando, rappresentata e difesa dall’avv. [#OMISSIS#] Sommovigo, con domicilio eletto presso l’avv. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in Roma, Via [#OMISSIS#] Nicolai N 70; 
per la riforma
quanto al ricorso n. 3261 del 2012:
della sentenza del T.a.r. Liguria – Genova: Sezione I n. 00325/2012, resa tra le parti, concernente la procedura di valutazione per la copertura di n.1 posto di ricercatore universitario presso la facolta’ di architettura per il settore scientifico – disciplinare ICAR/15: architettura del paesaggio;
quanto al ricorso n. 2269 del 2015:
della sentenza del T.a.r. Liguria – Genova: Sezione I n. 01163/2014, resa tra le parti, concernente accertamento di regolarità della procedura comparativa per la copertura di un posto di ricercatore universitario nel predetto settore;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Franca Giannini dell’Università degli Studi di Genova, del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e di [#OMISSIS#] Burlando;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. [#OMISSIS#] De [#OMISSIS#] e uditi per le parti gli avvocati Pafundi, per sè e per l’avv. Sommovigo, Feroci per delega degli avvocati Protto e [#OMISSIS#], nonché l’avvocato dello Stato [#OMISSIS#];
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
La questione sottoposta all’esame del Collegio riguarda una procedura comparativa, indetta con D.R. n. 1111/2009, per 1 posto di ricercatore presso la Facoltà di Architettura di Genova (settore scientifico disciplinare ICAR/15 – Architettura del paesaggio), procedura in cui era dichiarata vincitrice, con decreto rettorale n. 193 in data 1 marzo 2011, l’arch. [#OMISSIS#] Burlando. Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sez. I, n. 325/12 del 23 febbraio 2012, tuttavia, il predetto decreto rettorale n. 193/2011 veniva annullato, non emergendo dai verbali della Commissione esaminatrice il punteggio, analiticamente attribuito a ciascuno dei titoli e delle pubblicazioni, proposti dai singoli candidati, in violazione del decreto ministeriale in data 28 luglio 2009 e della lex specialis della procedura.
La medesima procedura veniva quindi rinnovata, con esito finale non difforme da quello in precedenza annullato, risultando ancora una volta vincitrice l’arch. Burlando. Anche tale esito era reso oggetto di impugnativa, da parte della controinteressata arch. Franca Giannini, ma con sentenza n. 1163/14 del 21 luglio 2014 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sez. I, il ricorso proposto veniva respinto, in quanto – a differenza di quanto in precedenza avvenuto – la Commissione avrebbe svolto, in sede di rinnovazione del giudizio, “una chiara ed analitica esplicazione della valutazione”, senza “travisamento dei fatti, errori di calcolo ovvero manifesta illogicità”.
Entrambe le sentenze sopra citate sono state impugnate: la prima da parte dell’arch. Burlando (appello n. 3261/12, notificato il 10 aprile 2012), la seconda da parte dell’arch. Giannini (appello n. 2269/15, notificato il 5 marzo 2015).
Nella prima impugnativa la dott.ssa Burlando precisava di essere stata nominata ricercatrice con atto n. 6886 del 16 marzo 2011, con nomina tuttavia annullata dopo la pronuncia del TAR, favorevole alla ricorrente Giannini; il ricorso di quest’ultima, tuttavia, sarebbe stato inammissibile per omessa impugnazione del verbale della prima seduta, in cui erano stati precisati i criteri di valutazione dei titoli e delle pubblicazioni; dai successivi verbali, inoltre, sarebbe emersa una analitica disamina di ciascun titolo e pubblicazione, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice di primo grado, mentre tutte le altre argomentazioni della ricorrente sarebbero risultate erronee in fatto o attinenti a valutazioni di merito insindacabili.
Nella seconda impugnativa (n. 2269/15) l’arch. Giannini richiamava le seguenti censure, già prospettate in primo grado:
I) Introduzione di nuovi criteri di valutazione; violazione dell’art. 8, comma 5 del bando di concorso e dell’art. 4, comma 1, del d.P.R. 23 marzo 2000, n. 117, in quanto la Commissione, riunitasi per rinnovare la procedura il 27 giugno 2012, avrebbe introdotto due nuovi criteri di valutazione (irrilevanza attività didattica in supporto ad altro docente e partecipazione a tavole rotonde) , con penalizzazione del risultato che la dott.ssa Giannini avrebbe potuto ottenere valutando le predette attività;
II) Violazione del principio di analiticità; violazione degli articoli 2 e 3 del decreto ministeriale del 28 luglio 2009; ancora violazione dell’art. 8, comma 5 del bando di concorso e dell’art. 4, comma 1, del d.P.R. 23 marzo 2000, n. 117; difetto di motivazione, contraddittorietà; violazione del giudicato in base alla sentenza n. 325/2012 resa tra le parti, essendo fra l’altro state attribuite all’appellante frazioni di punto, mentre era prevista l’attribuzione di punteggio intero;
III) Illegittimità dei punteggi attribuiti, comparativamente, alla dott.ssa Burlando e alla dott.ssa Giannini; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà-
In sede di appello, le predette censure venivano ribadite nei seguenti termini:
a) per quanto riguarda il primo motivo di gravame, si specificavano i criteri, ritenuti di nuova introduzione;
b) con riferimento al secondo motivo di gravame, la commissione si sarebbe limitata ad “attribuire i punteggi per categorie di titoli”, ancora una volta senza consentire di comprendere l’iter logico seguito;
c) quanto al terzo motivo di gravame, si censurava l’omessa rilevazione, in primo grado di giudizio, di “numerosi travisamenti e palesi illogicità”, poi analiticamente trattati con riferimento sia alla dott.ssa Burlando che alla stessa appellante Giannini.
L’appellata dott.ssa Burlando, costituitasi in giudizio, eccepiva in via preliminare l’inammissibilità delle censure di controparte, che avrebbero dovuto essere prospettate con ricorso incidentale, con riferimento alla precedente sentenza n. 325/2012, nella quale era ritenuta fondata ed assorbente solo la censura di omessa attribuzione di punteggio a ciascuno dei titoli presentati dai candidati. Per l’impugnativa di detta sentenza, inoltre, la medesima dott.ssa Burlando chiedeva una declaratoria di improcedibilità, non avendo più interesse all’impugnativa dopo l’ottenuta riconferma come vincitrice della selezione comparativa. Nell’appello della dott.ssa Giannini, inoltre, non sarebbero contenuti motivi di gravame sui capi della sentenza gravata. Nel merito, infine, non vi sarebbe stata alcuna nuova formulazione di criteri, ma semplici specificazioni dell’iter logico seguito, così come infondate dovrebbero ritenersi le ulteriori argomentazioni difensive, tenuto conto delle articolate valutazioni compiute, in sede di riesame, dalla Commissione e della discrezionalità dei giudizi della stessa, tenuto conto della “interdisciplinarietà e trasversalità della materia architettura del paesaggio”.
Veniva altresì depositata una nota della Facoltà di Architettura dell’Università degli Studi di Genova, in cui si sottolineava la correttezza della procedura seguita e l’improprietà di molte argomentazioni prospettate nell’appello, “travisando la realtà dei fatti ed entrando nel merito delle valutazioni della Commissione”.
Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene opportuno disporre, in via preliminare, la riunione degli appelli 3261/12 e 2269/15, in quanto legati da connessione soggettiva ed oggettiva.
Nel merito, il primo degli appelli citati deve essere dichiarato improcedibile, per dichiarata sopravvenuta carenza di interesse dell’appellante, che aveva a suo tempo impugnato, come già in precedenza esposto, la sentenza con cui era stata annullata la sua nomina a ricercatore presso la Facoltà di Architettura dell’Università di Genova, con successiva rinnovazione, tuttavia, di tale nomina a seguito della nuova valutazione, effettuata in esecuzione della medesima sentenza. Le ragioni di entrambe le parti, pertanto, restano affidate alla decisione relativa all’appello n. 2269/15, che appare infondato nel merito, con possibile assorbimento dalle eccezioni preliminari sollevate.
Nell’impugnativa, infatti, si ripropone il triplice ordine di censure prospettato in primo grado, con ulteriori argomentazioni indirizzate, per ciascun motivo, a confutare la motivazione della sentenza gravata, peraltro senza specifica necessità al riguardo, in quanto l’effetto devolutivo dell’appello – implicante integrale rivalutazione delle questioni controverse, in tale sede riproposte – implica modifica o integrazione di detta motivazione ove necessario (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. IV, 19 settembre 2012, n. 4974 e 20 dicembre 2005, n. 7201; Cons. St., sez. V, 17 settembre 2012, n. 4915, 13 febbraio 2009, n. 824 e 19 novembre 2009, n. 7259; Cons. St., sez. VI, 25 settembre 2009, n. 5797, 24 febbraio 2009, n. 1081 e 8 ottobre 2013, n. 4934; Cons. St., sez. III, 10 aprile 2012, n. 2057). Va dunque precisato che l’inciso, contenuto nell’art. 101, comma 1 c.p.a., secondo cui “il ricorso in appello deve contenere….le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata” non deve ritenersi – in contrasto col principio di sinteticità, di cui al citato art. 3, comma 2 c.p.a. – impositivo di tali censure anche in assenza di contestazioni, propriamente riferibili al contenuto della sentenza stessa (come nel caso di ravvisate ragioni di inammissibilità o irricevibilità dell’impugnativa, la cui omessa contestazione implicherebbe formazione di giudicato parziale), essendo il Giudice d’appello tenuto a riesaminare le originarie censure, ove formalmente riproposte, integrando o modificando ove necessario la motivazione della sentenza appellata (fermo restando che i motivi di appello, riproduttivi delle censure prospettate in primo grado, possono contenere, in modo più o meno esplicito, argomentazioni contrarie a quelle espresse nella sentenza appellata).
Dette censure in ogni caso, anche come riproposte o integrate, non appaiono nella fattispecie condivisibili.
Nel primo motivo, in particolare, si contesta come violazione del bando e dell’art. 4, comma 1, del d.P.R. 23 marzo 2000, n. 117, la “formulazione di due nuovi criteri di valutazione, non presenti tra quelli stabiliti nella precedente procedura comparativa”. Tali criteri sarebbero stati inseriti nella categoria “Svolgimento di attività didattica in Italia e all’estero” e in quella riferita a “Partecipazione in qualità di relatore a congressi e convegni nazionali e internazionali”: nel primo caso, escludendo la valutazione di “attività didattica di supporto ad altro docente e le correlazioni di tesi di laurea e/o di dottorato”, nel secondo precisando che la partecipazione a mere tavole rotonde non fosse sempre da considerare come un “apporto disciplinare originale, ma…come un momento di confronto e di divulgazione (utile ed interessante, ma raramente scientificamente rilevante)”.
A tale riguardo il Collegio condivide quanto rappresentato dalla Commissione esaminatrice, che afferma di non avere modificato i criteri precedentemente fissati, essendosi limitata a precisare modalità di valutazione, già in precedenza utilizzate, senza variazione dei punteggi attribuiti ai candidati e al solo fine di una più analitica motivazione sugli stessi. Tale spiegazione appare ragionevole, per dare conto dell’iter logico seguito dalla Commissione nell’attribuzione di detti punteggi, in base ad una scala di valore che sembra basarsi anche su dati di comune esperienza, circa la rilevanza dell’attività scientifica da valutare.
Quanto al secondo motivo di gravame, altrettanto ragionevolmente la Commissione ha rappresentato di non essersi potuta avvalere degli indici analitici dell’impact factor per il settore scientifico disciplinare in questione (ICAR 15), in quanto di recente istituzione, con individuazione pertanto di diversi parametri di punteggio, rapportati alla rilevanza di pubblicazioni, monografie, interventi, saggi inseriti in opere collettanee e altri saggi, con puntuale precisazione dei criteri di valutazione adottati. Non appare incongrua, inoltre, l’attribuzione di punteggi non interi ed anche inferiori a 1, in caso di scarsa congruenza del titolo con il settore disciplinare in questione, o comunque quale espressione di apprezzamento discrezionale. Non appare illogico, peraltro, che la Commissione si sia espressa per categorie di titoli, fermo restando che di ciascuno di essi è stato fornito analitico riscontro e che il punteggio numerico, con precedente precisazione dei parametri di giudizio applicati, rendeva comprensibile, in termini sintetici, l’apprezzamento di valore effettuato dalla Commissione.
Le ampie osservazioni rappresentate dall’appellante, d’altra parte, appaiono sotto diversi profili riferite al merito insindacabile delle scelte operate dalla Commissione, che doveva rendere comprensibili le ragioni e la completezza della disamina effettuata, anche discostandosi dai parametri ritenuti più idonei dall’appellante, in quanto per la medesima più favorevoli.
Anche per quanto riguarda le numerose questioni rappresentate nel terzo motivo di gravame, con specifico riferimento all’attribuzione dei punteggi, il Collegio non può non sottolineare che la pur rilevante evoluzione della giurisprudenza, in tema di riscontro di legittimità sugli atti discrezionali, deve talvolta arrestarsi in rapporto all’ampiezza dell’apprezzamento, rimesso alle Commissioni esaminatrici in un settore particolarmente delicato e complesso, come quello di cui si discute, sotto il profilo sia della legittimità dei parametri procedurali adottati, sia della congruità della valutazione finale.
E’ vero infatti che in ordine a detto apprezzamento – insindacabile nel merito – la cognizione del Giudice Amministrativo deve ritenersi piena (in conformità all’indirizzo giurisprudenziale formatosi a partire dalla nota decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 9.4.1999, n. 601, in cui si chiarisce come il sindacato giurisdizionale non possa essere limitato ad un esame estrinseco della valutazione discrezionale, secondo i noti parametri di logicità, congruità e completezza dell’istruttoria, dovendo invece l’oggetto del giudizio estendersi alla esatta valutazione del fatto, secondo i parametri della disciplina nella fattispecie applicabile); quanto sopra, tuttavia, senza prescindere dalla priorità che deve essere accordata alle scelte dell’Amministrazione, ove di tali scelte – pur opinabili – sia comunque pienamente comprensibile la logica interna, sulla base di circostanze di fatto non smentite da chi vi abbia interesse, o di mere affermazioni difensive, che non possono costituire di per sé principio di prova, su questioni scientificamente complesse.
In tale ottica – ed in applicazione del principio di effettività della tutela delle situazioni soggettive protette, rilevanti a livello comunitario (quale principio imposto anche dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, promossa dal Consiglio d’Europa nel 1950: cfr. Corte europea dei diritti dell’uomo, Albert et Le Compte c. Belgio, par. 29, 10 febbraio 1983 e Obermeier c. Austria, par 70, 28 giugno 1990) – se è vero che il Giudice non può esimersi dal valutare l’eventuale erroneità, o arbitrarietà, dell’apprezzamento dell’Amministrazione, è anche vero che il Giudice non può sostituirsi all’Amministrazione stessa nel puro apprezzamento di valore, sottostante a scelte discrezionali, come quelle di cui si discute nel caso di specie.
Tali scelte, come è noto, possono corrispondere alla cosiddetta discrezionalità amministrativa, ove si tratti di individuare la linea operativa più opportuna nel caso concreto, per il soddisfacimento dell’interesse pubblico (adeguatamente bilanciato con ogni altro interesse rilevante), ovvero a discrezionalità tecnica, quando l’esercizio del potere richieda non una valutazione di opportunità, ma l’esatta considerazione di un fatto secondo i parametri di determinate scienze o tecniche; in altri casi, infine, la discrezionalità può avere carattere misto, come nel caso dell’individuazione dei criteri selettivi in un pubblico concorso, trattandosi in tal caso di scegliere criteri idonei, affinchè gli organi competenti possano individuare i profili ritenuti ottimali, per la copertura del posto da assegnare. Il controllo del giudice, in presenza di apprezzamenti tecnicamente verificabili, può incidere su valutazioni che si pongano al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia (cfr. anche, in termini, CdS, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201); in situazioni corrispondenti alla prima ed alla terza tipologia di valutazione discrezionale, invece, il vizio funzionale può emergere solo sotto il profilo dell’arbitrarietà, quando la ragione delle scelte amministrative compiute non appaia logica e verificabile, di modo che sia impossibile valutare l’effettiva rispondenza della scelta stessa all’interesse pubblico, perseguito dalla norma attributiva del potere (in tal senso Cons. St., sez. VI, 17.1.2011, n. 229).
Nella vicenda sottoposta a giudizio appare necessario ricordare, in primo luogo, le peculiarità di una procedura concorsuale, che investendo settori altamente specializzati della comunità scientifica non può sottostare a regole di verifica stringenti e restrittive.
Non si vede, pertanto, come il Collegio potrebbe addentrarsi in argomentazioni difensive, la cui premessa è l’attribuzione di “punteggi sproporzionati” alla dottoressa Burlando, o ad illegittima negazione di “numerosi punti alla dott.ssa Giannini, non valutando titoli e pubblicazioni….sicuramente attinenti al SSD ICAR 15, oggetto della procedura concorsuale”.
I “numerosi travisamenti” e le “palesi illogicità”, che l’appellante procede minuziosamente a segnalare, in effetti, non fanno che proporre un diverso iter valutativo, rispetto a quello discrezionalmente posto in essere dalla Commissione, senza che il Collegio disponga d un principio di prova, circa l’erronea qualificazione delle pubblicazioni, in rapporto alla tipologia di rivista su cui sono comparse, o alla natura effettiva di saggio di una di esse, o a valutazioni che sarebbero state omesse, o ancora rese oggetto di apprezzamento inadeguato.
Per tutte le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello n. 2269/15 debba essere respinto, non trovando concreto riscontro, nei termini in precedenza illustrati, alcuna delle censure di violazione di legge ed eccesso di potere prospettate.
Quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio stesso ne ritiene equa la compensazione per i due ricorsi riuniti, tenuto conto dell’intero contesto della vicenda contenziosa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, ,riunisce gli appelli nn. 3261/12 e n. 2269/15; dichiara improcedibile l’appello n. 3261/12; respinge l’appello n. 2269/15.
Compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] Patroni Griffi, Presidente
[#OMISSIS#] Contessa, Consigliere
[#OMISSIS#] De [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)