N. 05651/2017REG.PROV.COLL.
N. 07472/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 7472 del 2017, proposto dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti di
la s.r.l. Istituto [#OMISSIS#], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati [#OMISSIS#] Ida [#OMISSIS#] e [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato [#OMISSIS#] Ida [#OMISSIS#] in Roma, via principessa [#OMISSIS#], n. 2;
per la riforma della sentenza del TAR Toscana, sezione I, 4 agosto 2017, n.1033, resa fra le parti, che ha accolto il ricorso n. 1398/2016, proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca – MIUR:
a) del provvedimento 1° agosto 2016, n. 9880, che ha respinto l’istanza della per l’autorizzazione di quattro corsi di studio nella sede decentrata di Firenze;
b) dell’atto 20 giugno 2016, n. 8093, contenente indicazioni operative per la presentazione di proposte di autorizzazione ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 8 luglio 2005, n. 212;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della s.r.l. Istituto [#OMISSIS#];
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2017 il Cons. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti l’avvocato dello Stato [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e l’avvocato [#OMISSIS#] Ida [#OMISSIS#];
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Rilevato che:
– la società appellata è un istituto non statale che rientra tra le istituzioni di alta formazione artistica e musicale – AFAM e in tale sua qualità è stato autorizzato, con D.M. 1° giugno 2016, n. 352, ad attivare i corsi denominati «Visual design», «Products design», «Fashion design» e «Accessories» e a rilasciare i relativi titoli di diploma accademico di primo livello;
– con successiva domanda di data 15 luglio 2016, la società ha richiesto al MIUR, testualmente, «l’autorizzazione AFAM per la sede decentrata di Firenze ai sensi del D.P.R. 212/2005 e della nota del Capo dipartimento n. 8093 del 20 giugno 2016»;
– per migliore comprensione, si precisa che il D.P.R. 212/2005 all’art. 11 disciplina in generale le istituzioni AFAM non statali, e prevede che «l’autorizzazione a rilasciare i titoli di Alta formazione artistica, musicale e coreutica può essere conferita, con decreto del Ministro, a istituzioni non statali già esistenti alla data di entrata in vigore della legge». La nota n. 8093/2016 contiene poi le «indicazioni operative per la presentazione di proposte di autorizzazione» in materia, e – per quanto qui rileva – prevede alla ‘parte A, sezione 2’ che le domande per l’autorizzazione a rilasciare titoli di diploma accademico di primo livello possano essere presentate «esclusivamente per corsi già attivati… che abbiano concluso almeno un ciclo di tre anni»;
– ciò posto, il provvedimento di data 1° agosto 2016 ha respinto la domanda di data 15 luglio 2016, col richiamo alla nota n. 8093/2016, nel senso che «nuovi corsi possono essere autorizzati solo successivamente alla valutazione positiva da parte dell’AVNUR al termine del primo triennio di attivazione», fa presente che l’istituto è stato autorizzato a rilasciare i diplomi accademici solo con il citato D.M. 352/2016 (il cui art. 3 dispone che l’AVNUR deve valutare l’attività autorizzata al termine del primo e del terzo anno di attivazione) e conclude affermando che «la citata proposta non può allo stato essere presa in considerazione, ma potrà essere presentata solo successivamente alla valutazione positiva da parte dell’AVNUR al termine del primo triennio»;
– contro tale provvedimento, l’istituto ha proposto il ricorso di primo grado n. 1398 del 2016, sulla base di tre motivi. Con il primo di essi, la società ha dedotto la violazione dell’art. 21 octies della l. 7 agosto 1990, n. 241, nonché eccesso di potere per travisamento del fatto, sostenendo che la nota n. 8093/2016 si applicherebbe ad una fattispecie diversa, ovvero all’istituzione di corsi radicalmente nuovi, e non alla fattispecie concreta oggetto della propria istanza, che riguarderebbe l’apertura in una diversa sede distaccata di corsi già autorizzati e attivi in altra sede, ovvero a Milano. Con il secondo motivo, l’istituto ha dedotto la violazione dell’art. 10 bis della stessa l. 241/1990, per mancato invio del preavviso di diniego. Con il terzo motivo, la società ha dedotto comunque difetto di motivazione del diniego stesso;
– con la sentenza n. 1033 del 2017, il TAR ha ritenuto provato – in base ad una riscontrata non contestazione da parte dell’Amministrazione – che la domanda non riguardasse nuovi corsi ed ha accolto il primo ed il secondo motivo, assorbendo il terzo;
– contro tale sentenza, il MIUR propone impugnazione, con appello contenente due motivi. Con il primo di essi, deduce la violazione dell’art. 11 del D.P.R. 212/2005; premette in fatto che il TAR non avrebbe potuto ritenere in base alla ‘non contestazione’ che oggetto dell’originaria istanza non fossero “nuovi corsi”, perché avrebbe comunque dovuto tenere conto del contenuto del provvedimento impugnato; afferma poi che l’istituzione presso una sede staccata di corsi aventi lo stesso contenuto didattico di corsi già esistenti dovrebbe essere considerata come istituzione di corsi comunque nuovi, in quanto bisognosi di una nuova dotazione di personale e strutture. Con il secondo motivo, l’Amministrazione deduce poi violazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990, nel senso che l’esito della domanda non sarebbe potuto essere diverso;
– ha resistito l’appellato, con memoria 14 novembre 2017, con cui chiede che l’appello sia respinto e comunque ripropone il motivo assorbito in primo grado;
– ritiene la Sezione che l’appello è solo in parte fondato e che la sentenza di primo grado vada confermata, nella parte in cui ha affermato che non rileva il decorso del triennio, mentre va riformata, nella parte in cui ha ritenuto che non occorra una ulteriore valutazione dell’Anvur;
– in via preliminare, va chiarito che il richiamo al principio di non contestazione operato nella sentenza impugnata non risulta condivisibile: quando si tratti della impugnazione di un provvedimento autoritativo, una tale contestazione non è ravvisabile, quando l’Amministrazione nelle sue difese non ribadisce espressamente la sussistenza dei fatti posti a base del provvedimento impugnato, che siano stati contestati dal ricorrente;
– nella specie, tuttavia, dalla documentazione acquisita risulta che le circostanze si possano ricostruire così come dedotto dalla società ricorrente in primo grado, poiché sia dagli atti sia da p. 2 dal nono rigo dell’atto di appello dell’Amministrazione si desume che la società ha chiesto l’autorizzazione relativa alla sede di Firenze per corsi corrispondenti a quelli già attivi presso la sede di Milano («Visual design», «Products design», «Fashion design» e «Accessories»);
– altra questione è il se, sulla base della normativa rilevante in materia, i corsi in questione vadano o no qualificati come ‘nuovi’, e su essa il Collegio deve pronunciarsi;
– in proposito, va tenuto presente il contenuto delle «indicazioni operative» di cui alla citata nota n. 8093/2016, che è divisa in due parti: la prima è intitolata «A – Proposte di autorizzazione di nuove istituzioni non statali» ed è divisa in quattro sezioni, numerate progressivamente da 1 a 5 e dedicate, nell’ordine, ai «Soggetti che possono presentare la domanda», ai «Corsi per i quali è possibile chiedere l’autorizzazione», alla «Valutazione tecnica delle istanze», alle «Modalità e termini di presentazione delle domande» e al «Provvedimento finale e valutazioni periodiche». Il requisito del previo funzionamento triennale dei corsi da autorizzare è contenuto nella sezione 2 sui «Corsi per i quali è possibile chiedere l’autorizzazione», mentre la sezione 3 (sulla «Valutazione tecnica delle istanze») chiede di comprovare, perché l’AVNUR esprima appunto la sua valutazione, la sussistenza di «adeguate risorse finanziarie, strutturali (edilizie, strumentali e organizzative) e di personale», per verificare la qualità e la sostenibilità dei corsi;
– la seconda parte è intitolata «B- Istituzioni già autorizzate ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 8 luglio 2005, n. 212», e alla prima sezione riguarda la «Autorizzazione sedi decentrate»;
– tale sezione distingue al primo paragrafo il caso di «istituzioni già autorizzate che richiedano l’attivazione di corsi di studio in una nuova sede decentrata» (al quale si applica quanto previsto «ai punti 3, 4 e 5», da intendere punti della parte A, se non altro perché la parte B ha solo due sezioni, numerate 1 e 2) e prevede poi al secondo paragrafo, con carattere grassetto sottolineato, che «nuovi corsi possono essere autorizzati nella nuova sede decentrata solo successivamente alla prima valutazione positiva della stessa successiva al primo triennio da parte dell’AVNUR»;
– da tutto ciò si desume che le istruzioni distinguono:
a) una prima ipotesi, consistente nell’attivare un corso già autorizzato anche in una sede decentrata. In tal caso, è richiesta pur sempre una valutazione, relativa alla sussistenza di adeguate risorse come previsto dal punto 3 della parte A, ma non si richiede il previo funzionamento triennale, perché il punto 2 della parte A non è richiamato;
b) una seconda ipotesi riguarda invece il caso di «nuovi corsi», ovvero di nuova proposta formativa, e solo in tal caso vi è una valutazione più ampia, che richiede il previo decorso del triennio;
– nel caso di specie, si verte nella prima ipotesi, perché i corsi per cui è causa, come si è visto, consistono nella attivazione presso la nuova sede di corsi già esistenti, e quindi non vanno qualificati come di «nuova istituzione»: la disciplina ad essi applicabile sarà quella appena indicata, di cui alla parte B delle indicazioni operative, sezione 1 primo paragrafo, sicché per il rilascio dell’autorizzazione non è necessario il decorso del triennio, ma è richiesta una positiva valutazione di adeguatezza delle risorse, ai sensi della richiamata sezione 3 della parte A;
– ciò comporta che il primo motivo di appello va accolto, nella parte in cui ha rilevato che per l’apertura della sede decentrata occorre la valutazione dell’AVNUR, mentre va respinto, nella parte in cui l’Amministrazione ha dedotto che tale autorizzazione potrebbe essere rilasciata solo dopo il decorso di un triennio (sicché solo per questa parte vanno confermate le statuizioni del TAR sulla interpretazione delle ‘istruzioni’);
– contrariamente a quanto è stato dedotto con l’appello, il TAR ha correttamente accolto il motivo di primo grado incentrato sulla violazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990, poiché la decisione finale dell’amministrazione poteva essere diversa e l’invio del preavviso di rigetto avrebbe consentito all’istituto di argomentare in merito;
– pertanto, va confermato il dispositivo della sentenza del TAR che ha annullato il diniego 1° agosto 2016, n. 9880, sia pure con una motivazione in parte diversa, sicché – in sede di emanazione dei provvedimenti ulteriori – l’amministrazione dovrà verificare se la domanda presentata dall’istituto risponda ai requisiti previsti dalla parte B sezione 1 primo paragrafo delle indicazioni operative;
– l’andamento dei due gradi del giudizio è giusto motivo per compensare le spese dei due gradi;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie in parte l’appello n. 7472/2017 e conferma con diversa motivazione il dispositivo della sentenza impugnata, con salvezza degli ulteriori provvedimenti amministrativi, nei sensi precisati in motivazione.
Spese compensate dei due gradi del giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2017, con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] Mele, Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
Pubblicato il 04/12/2017
