SENTENZA N. 178
ANNO 2015
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]; Giudici : [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] GROSSI, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] CARTABIA, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] CORAGGIO, [#OMISSIS#] AMATO, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] de [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#],
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122 e dell’art. 16, comma 1, lettere b) e c) del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi dal Tribunale ordinario di Roma con ordinanza del 27 novembre 2013 e dal Tribunale ordinario di [#OMISSIS#] con ordinanza del 1° marzo 2014, rispettivamente iscritte ai nn. 76 e 125 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 22 e 35, prima serie speciale, dell’anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di FLP – Federazione lavoratori pubblici e funzioni pubbliche ed altra, di Nardini [#OMISSIS#] ed altri, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e della Federazione GILDA-UNAMS, della CONFEDIR – Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione e della CSE – Confederazione indipendente sindacati europei;
udito nell’udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice relatore [#OMISSIS#] [#OMISSIS#];
uditi gli avvocati [#OMISSIS#] De Grandis per la Federazione GILDA-UNAMS, [#OMISSIS#] Galleano per la CONFEDIR – Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione, [#OMISSIS#] Lioi per la CSE – Confederazione indipendente sindacati europei, [#OMISSIS#] Lioi, [#OMISSIS#] Viti e [#OMISSIS#] Mirenghi per la FLP – Federazione lavoratori pubblici e funzioni pubbliche ed altra, [#OMISSIS#] Lattari per Nardini [#OMISSIS#] ed altri e l’avvocato dello Stato [#OMISSIS#] Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza depositata il 27 novembre 2013 e iscritta al n. 76 del registro ordinanze 2014, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 16, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, prospettando la violazione degli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 della Costituzione.
1.1.– Il giudice rimettente espone di dover esaminare i ricorsi presentati il 26 ottobre 2012 dalla Federazione lavoratori pubblici e funzioni pubbliche (FLP) e dalla Federazione italiana autonoma lavoratori pubblici (FIALP), in qualità di firmatarie dei contratti collettivi stipulati con l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) per il personale della Presidenza del Consiglio dei ministri e del comparto ministeri e per il personale degli enti pubblici non economici.
I sindacati ricorrenti nel giudizio principale hanno chiesto di accertare il diritto a dar corso alle procedure contrattuali e negoziali, relative al triennio 2010-2012, per il personale di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e di condannare l’ARAN ad avviare le trattative per il rinnovo dei contratti, deducendo, a sostegno di tali domande, l’illegittimità costituzionale della normativa che “congela” i trattamenti economici percepiti dai dipendenti e “blocca” la contrattazione collettiva «con possibilità di proroga anche per l’anno 2014».
Nel giudizio principale, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, per contestare la fondatezza del ricorso, l’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, per carenza del requisito dell’incidentalità, nonché per contestare la sussistenza dei dedotti profili di contrasto con i parametri costituzionali evocati.
Il giudice rimettente ha disatteso le eccezioni pregiudiziali, mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, e ha ritenuto che risulti soddisfatto il requisito dell’incidentalità.
L’esame della questione di legittimità costituzionale, invero, rappresenterebbe l’antecedente ineludibile per giungere all’accertamento del diritto (art. 39, primo comma, Cost.), invocato dalla parte ricorrente. Tali considerazioni confermerebbero la rilevanza della questione, poiché il diritto della parte ricorrente ad avviare la contrattazione con riferimento al periodo 2010-2012 discenderebbe dal vaglio di costituzionalità della norma in esame.
Con riguardo alla non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale, il giudice rimettente argomenta che la sospensione della contrattazione collettiva determina una interruzione delle procedure negoziali che si propongono di garantire la proporzionalità tra il lavoro prestato e la retribuzione dovuta.
La sospensione della contrattazione sui trattamenti retributivi fino al 31 dicembre 2014 si accompagna all’impossibilità di qualsivoglia recupero, se solo si considera che, indipendentemente dalle ragioni poste a base della decretazione d’urgenza, si riscontra un prolungamento dei limiti posti all’autonomia collettiva.
Tali limiti confliggerebbero con il dettato degli artt. 35, primo comma, 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost.
Le disposizioni censurate, inoltre, si porrebbero in contrasto con l’art. 3, primo comma, Cost., anche in relazione all’art. 2 Cost. Le misure di risanamento sarebbero, infatti, destinate a ripercuotersi sulle retribuzioni dei soli pubblici dipendenti, così violando il principio di eguaglianza tra i cittadini e il dovere di solidarietà politica, sociale ed economica di cui agli artt. 3, primo comma, e 2 Cost.
Tale dovere di solidarietà, difatti, non potrebbe non gravare sull’intera comunità.
Il giudice a quo osserva che la sospensione delle procedure contrattuali riguardanti gli incrementi retributivi, protraendosi fino al 31 dicembre 2014, con esclusione di ogni possibilità di recupero e di ogni adeguamento dell’indennità di vacanza contrattuale, interrompe la dinamica retributiva, senza presentare quei caratteri di eccezionalità e di temporaneità che la Corte costituzionale ha ritenuto imprescindibili nel vagliare analoghe misure di contenimento della spesa pubblica.
1.2.– Sono intervenute nel giudizio le organizzazioni sindacali FLP e FIALP, chiedendo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale e lamentando, in particolare, l’irragionevole sacrificio dell’autonomia collettiva, costituzionalmente garantita ed espressione del principio democratico e partecipativo che permea la Carta costituzionale.
I sindacati intervenuti si dolgono del fatto che il legislatore abbia inibito del tutto alle organizzazioni sindacali la libertà di modulare la contrattazione nella materia retributiva, alla luce della situazione economica generale, così da impedire la ricerca di soluzioni volte a non far gravare i sacrifici sui lavoratori più deboli.
A questa stregua, finanche i contratti collettivi dal contenuto prettamente normativo, che non incidono sulla spesa pubblica, sarebbero stati arbitrariamente preclusi.
La disciplina, destinata a penalizzare in misura esorbitante il lavoro pubblico, sarebbe discriminatoria rispetto a quella applicabile al settore privato, non coinvolto da alcuna misura di contenimento delle retribuzioni, e lo sarebbe anche rispetto a quella che concerne il personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che beneficerebbe di assegni una tantum nel corso del triennio di blocco degli adeguamenti retributivi.
1.3.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare l’infondatezza della questione.
Il blocco delle retribuzioni sarebbe legittimo, in quanto circoscritto ad un periodo contenuto, in concomitanza con una situazione eccezionale di emergenza economica e finanziaria, e risponderebbe all’obiettivo di rispettare l’equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.) adottando politiche proiettate in un periodo che necessariamente travalica l’anno.
La difesa dello Stato rileva che il giudice rimettente censura la violazione dell’art. 53 Cost. soltanto nella parte dispositiva. Tale censura, oltretutto, sarebbe carente di fondamento, in quanto difetterebbero gli elementi caratteristici del prelievo tributario.
Quanto al merito della questione e all’adombrata violazione dell’art. 39, primo comma, Cost., l’Avvocatura generale dello Stato ribatte che non ha alcuna ragion d’essere una contrattazione collettiva che non possa approdare ad un risultato utile per le parti rappresentate.
La difesa dello Stato esclude che vi siano illegittime disparità di trattamento tra lavoratori privati e lavoratori alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, in considerazione delle difformità delle fattispecie comparate.
1.4.– Nel giudizio è intervenuta la Federazione GILDA-UNAMS, che asserisce di essere legittimata ad intervenire, in quanto portatrice di una posizione giuridica suscettibile di essere pregiudicata dall’esito del giudizio di legittimità costituzionale.
L’art. 64, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 offrirebbe un argomento a favore dell’ammissibilità dell’intervento, in quanto accorderebbe alle organizzazioni sindacali firmatarie dei contratti collettivi la facoltà di intervenire nel giudizio anche oltre il termine previsto dall’art. 419 del codice di procedura civile.
La Federazione, qualificandosi come firmataria dell’ultimo contratto di lavoro del 27 novembre 2007 e come organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa del personale del comparto scuola, ha chiesto, in prima battuta, la rimessione della questione alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267, comma 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in quanto la disciplina impugnata violerebbe la direttiva 11 marzo 2002, n. 2002/14/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori).
La normativa, inoltre, contravverrebbe alla Carta sociale europea (art. 6, sul diritto di negoziazione collettiva), riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio 1999, n. 30, e agli artt. 27 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, che tutelano, rispettivamente, il diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’àmbito dell’impresa e il diritto di negoziazione e di azioni collettive.
La Federazione ha chiesto l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale, rilevando che è affidata all’autonomia collettiva, sacrificata dalle disposizioni impugnate, la garanzia del rispetto del principio di proporzionalità tra il lavoro svolto e la retribuzione e che, alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia), il credito del lavoratore si configura come proprietà, tutelata anche ai sensi dell’art. 1 Primo Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
La norma impugnata istituirebbe, in spregio all’art. 53 Cost., un prelievo tributario e pregiudicherebbe il diritto dei lavoratori a percepire una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, violando, inoltre, i princípi di affidamento, di buona fede e di eguaglianza sostanziale.
1.5.– Nel giudizio è intervenuta la Confederazione indipendente sindacati europei (CSE), insistendo per l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale.
La CSE asserisce di vantare un interesse qualificato, inerente al rapporto sostanziale e idoneo a giustificare l’ammissibilità dell’intervento, poiché avrebbe sottoscritto, unitamente alla FLP, ricorrente nel giudizio principale, il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale della Presidenza del Consiglio dei ministri per il biennio economico 2006-2007 e il contratto collettivo, riguardante il medesimo comparto, per il biennio economico 2008-2009.
Da tale status discenderebbe l’interesse qualificato a intervenire nel giudizio di costituzionalità, poiché le disposizioni impugnate lederebbero l’esercizio delle prerogative negoziali della Confederazione.
La Confederazione in parola, quanto al merito delle questioni, ha rilevato che le norme censurate arrestano per un quadriennio la dinamica salariale e comprimono, per lo stesso considerevole arco di tempo, l’autonomia collettiva, tutelata dall’art. 39, primo comma, Cost. e dalle fonti sovranazionali.
Fra tali fonti sovranazionali, la Confederazione menziona l’art. 6 della Carta sociale europea, l’art. 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, l’art. 152 del TFUE, gli artt. 11, 12, 13 e 14 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, adottata a Strasburgo il 9 dicembre 1989, la Convenzione n. 151 dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), relativa alla protezione del diritto di organizzazione e alle procedure per la determinazione delle condizioni di impiego nella funzione pubblica, adottata a [#OMISSIS#] il 27 giugno 1978 nel corso della 64ª sessione della Conferenza generale, ratificata e resa esecutiva con legge 19 novembre 1984, n. 862.
La parte intervenuta osserva che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la mancata attuazione dell’art. 39, secondo comma, Cost. non dovrebbe giustificare alcun impedimento alla libertà d’azione dei sindacati e al potere di stipulare contratti, seppure vincolanti soltanto per gli iscritti.
La Confederazione soggiunge che le uniche limitazioni ammesse dovrebbero essere eccezionali, transitorie, non arbitrarie, consentanee con lo scopo prefisso.
Nel caso di specie, per contro, l’intervento legislativo, discriminatorio rispetto ai lavoratori pubblici e immemore del canone di ragionevolezza, avrebbe «annichilito» la libertà sindacale.
1.6.– Nel giudizio è intervenuta anche la Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione (CONFEDIR), rivendicando, a sostegno dell’ammissibilità dell’intervento, un ruolo primario di rappresentanza delle aree dirigenziali, leso dalle norme censurate e idoneo a giustificare la partecipazione al giudizio di costituzionalità di una organizzazione, firmataria degli accordi del 1993, del 1998, del 2009 e chiamata, in particolare, a partecipare a tutti i tavoli di contrattazione relativi alle aree dirigenziali II, III, IV.
La CONFEDIR sollecita la rimessione della questione, anche d’ufficio, alla Corte di giustizia dell’Unione europea, individuando una violazione della direttiva n. 2002/14/CE sull’informazione e sulla consultazione dei lavoratori.
Essa denuncia, inoltre, la violazione degli artt. 5 e 6 della Carta sociale europea, che tutelano, rispettivamente, i diritti sindacali e il diritto di negoziazione collettiva, la violazione degli artt. 27 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che attengono al diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’àmbito dell’impresa e al diritto di negoziazione e di azioni collettive, il contrasto inconciliabile delle norme impugnate con la Convenzione OIL n. 87, firmata a San [#OMISSIS#] il 17 giugno 1948, concernente la libertà sindacale e la protezione del diritto sindacale, e con la Convenzione OIL n. 98, firmata a [#OMISSIS#] l’8 giugno 1949, concernente l’applicazione dei Principi del diritto di organizzazione e di negoziazione collettiva, entrambe ratificate e rese esecutive con legge 23 marzo 1958, n. 367.
1.7.– In prossimità dell’udienza, la difesa dello Stato ha depositato una memoria illustrativa, che ribadisce le argomentazioni già svolte.
La difesa dello Stato ha imputato ai giudici rimettenti di non avere esplorato la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata, di non avere offerto argomentazioni convincenti in merito alla rilevanza, trascurando, inoltre, lo stato di emergenza, in cui le misure si collocano.
Così inquadrata, la normativa impugnata andrebbe esente dalle censure di violazione degli artt. 2 e 3, primo comma, Cost.
Essa non avrebbe natura tributaria, perseguirebbe l’obiettivo di razionalizzare e contenere la spesa pubblica, in un’ottica di programmazione di bilancio necessariamente pluriennale, e si limiterebbe a imporre un contributo equamente distribuito tra tutte le componenti dell’apparato pubblico, senza arrecare alcun vulnus al principio di proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto.
Neppure le doglianze sulla violazione dell’art. 39, primo comma, Cost. coglierebbero nel segno, giacché la contrattazione collettiva avrebbe avuto occasione di svolgersi sia a livello nazionale, sia decentrato.
1.8.– In vista dell’udienza, hanno depositato una memoria illustrativa anche la FIALP e la FLP, replicando che le disposizioni impugnate hanno irragionevolmente limitato e perfino «annichilito», per un arco temporale di ben cinque anni, quella libertà sindacale, che proprio nella libertà di contrattazione ha la sua espressione caratteristica.
La contrattazione collettiva nel settore del lavoro pubblico, che può essere limitata in ragione di esigenze finanziarie di carattere generale e delle risorse concretamente disponibili (art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001), non dovrebbe essere sospesa per un periodo così lungo.
Pur in assenza di risorse finanziarie, le parti collettive potrebbero operare interventi redistributivi e perequativi, per erogare tutela nei confronti delle fasce di lavoratori a più basso reddito.
Per contro, in conseguenza delle misure impugnate, il peso del risanamento dei conti pubblici graverebbe in misura sproporzionata sulla sola categoria dei dipendenti pubblici.
2.– Con ordinanza depositata il 1° marzo 2014 e iscritta al n. 125 del registro ordinanze 2014, il Tribunale ordinario di [#OMISSIS#], in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010 e dell’art. 16, comma 1, lettere b) e c), del d.l. n. 98 del 2011, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 Cost.
2.1.– Il giudice rimettente espone di conoscere della controversia promossa da dipendenti del Ministero della giustizia, in servizio presso il Tribunale ordinario di [#OMISSIS#].
I ricorrenti hanno chiesto, previo accertamento dell’illegittimità del blocco stipendiale e contrattuale, di vedere riconosciuto il diritto all’aumento e/o all’adeguamento del trattamento retributivo, fermo al 2010, e comunque il diritto all’indennizzo e/o all’indennità per il danno patito per effetto della violazione del diritto a una retribuzione giusta e proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro prestato o perlomeno adeguata all’inflazione e/o al costo della vita.
Il lavoro – allegano i ricorrenti – si sarebbe aggravato in conseguenza della diminuzione del numero dei dipendenti dell’Ufficio per il “blocco” legislativo del turn over.
La controversia è stata incardinata dinanzi al Tribunale di [#OMISSIS#] anche dalla CONFSAL-UNSA, Confederazione generale dei sindacati autonomi dei lavoratori – Unione nazionale sindacati autonomi. In qualità di sindacato maggiormente rappresentativo del comparto Ministeri e di sindacato primo per rappresentatività del Ministero della giustizia, ha chiesto, in primo luogo, l’accertamento del diritto a partecipare alle procedure contrattuali collettive e, in secondo luogo, è intervenuta in senso adesivo alle ragioni dei propri iscritti.
Il Ministero della giustizia si è costituito nel giudizio principale, deducendo l’infondatezza delle domande e delle questioni di legittimità costituzionale e sollevando eccezioni pregiudiziali d’incompetenza per territorio, di carenza di legittimazione attiva e passiva delle parti.
Il giudice rimettente ha scelto di decidere, unitamente al merito della causa, le eccezioni relative all’incompetenza per territorio, con riguardo alla posizione di D’A.C. e P.A., le eccezioni di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti e di legittimazione passiva del Ministero della giustizia.
Quanto alle domande proposte dal sindacato, volte ad ottenere la riapertura della contrattazione collettiva, il giudice rimettente si è spogliato della controversia a favore del Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro. La competenza per territorio si radicherebbe innanzi a tale giudice, in quanto a Roma ha sede il Ministero convenuto in causa.
Tale declaratoria d’incompetenza – ad avviso del giudice rimettente – non [#OMISSIS#] la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale del blocco della contrattazione.
Il sindacato, difatti, avrebbe comunque titolo a sostenere le domande degli iscritti, che presuppongono l’accertamento dell’illegittimità costituzionale di tale blocco.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente evidenzia che la normativa censurata preclude l’accoglimento delle domande dei ricorrenti.
Per quel che attiene alla non manifesta infondatezza, le disposizioni impugnate contrasterebbero con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), poiché si rivolgerebbero ai soli pubblici dipendenti “contrattualizzati”, senza coinvolgere altre categorie del lavoro pubblico (appartenenti al comparto scuola, forze armate, prefetti, ambasciatori, magistrati).
Tali misure confliggerebbero con l’art. 3, primo comma, Cost., anche sotto il profilo dell’irragionevolezza intrinseca, giacché sarebbero irrispettose dei caratteri di transitorietà e di eccezionalità, che la giurisprudenza costituzionale ha indicato come parametri di legittimità di provvedimenti affini.
Il giudice rimettente scorge un altro profilo d’illegittimità costituzionale nel contrasto con la gradualità dei sacrifici imposti (art. 53 Cost.) e la solidarietà (art. 2 Cost.).
La disciplina censurata, secondo questa prospettazione, penalizzerebbe i dipendenti pubblici che percepiscono gli stipendi più bassi, preservando la posizione di quelli con redditi più elevati.
Il giudice rimettente segnala, inoltre, la violazione dell’art. 36, primo comma, Cost., rilevando che il blocco contrattuale e stipendiale, protraendosi dal 2010, pregiudicherebbe il diritto a una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto. Il pregiudizio si aggraverebbe per effetto del blocco del turn over.
Il blocco contrattuale sarebbe lesivo dei princípi consacrati dagli artt. 35, primo comma, e 39, primo comma, Cost., visto che andrebbe a detrimento dell’autonomia negoziale e della libertà sindacale riservata alle parti nell’àmbito della contrattazione collettiva.
Gli interventi normativi, che limitano al 2013/2014 la riapertura delle procedure contrattuali soltanto per la parte normativa, non varrebbero a mutare il quadro appena delineato.
2.2.– Nel giudizio sono intervenuti i lavoratori, ricorrenti nel giudizio a quo, e la Confederazione CONFSAL-UNSA, chiedendo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale ordinario di [#OMISSIS#], sotto tutti i profili evocati (violazione della libertà sindacale e dell’autonomia collettiva, tutelate dall’art. 39, primo comma, Cost., violazione degli artt. 35, primo comma, e 36, primo comma, Cost., violazione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza).
2.3.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, con una memoria corredata anche da una nota del Dipartimento della funzione pubblica, chiedendo di respingere le questioni di legittimità costituzionale proposte dal Tribunale ordinario di [#OMISSIS#], in quanto irrilevanti, inammissibili e manifestamente infondate.
L’Avvocatura generale dello Stato adombra, in via pregiudiziale, la carenza d’interesse dell’organizzazione sindacale, che non ha impugnato gli atti lesivi applicativi.
Per quel che concerne il merito delle questioni, la difesa dello Stato ribadisce che le disposizioni censurate mirano a ridurre la spesa pubblica, in adempimento degli obblighi che derivano dall’appartenenza all’Unione europea e dell’obbligo, costituzionalmente sancito, di raggiungere l’equilibrio strutturale delle entrate e delle spese del bilancio.
Sarebbe legittima, alla luce delle enunciazioni di principio della giurisprudenza costituzionale, l’introduzione di misure eccezionali, transitorie, non arbitrarie e consentanee allo scopo prefisso, volte a fissare limiti di compatibilità della contrattazione collettiva con le finanze pubbliche.
Tali misure non sarebbero irragionevoli, in quanto salvaguarderebbero l’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale e non assoggetterebbero al vincolo né le componenti retributive legate ad eventi straordinari della dinamica retributiva individuale, né la parte accessoria variabile.
Tali peculiarità garantirebbero il rispetto del principio di parità di trattamento, del vincolo sinallagmatico, tutelato dall’art. 36, primo comma, Cost., del diritto di azione sindacale e dell’autonomia negoziale, che non sarebbe stata affatto esclusa in radice, come dimostrerebbe l’esplicarsi della contrattazione integrativa e della contrattazione nazionale.
La difesa dello Stato revoca in dubbio il carattere pregiudizievole della mancata applicazione dell’indicatore d’inflazione IPCA (indice dei prezzi al consumo armonizzato europeo) e della conseguente applicazione, per la rivalutazione dello stipendio, del tasso d’inflazione programmata.
I dipendenti pubblici, inoltre, avrebbero percepito quote aggiuntive di salario in misura percentualmente maggiore rispetto al settore privato, erogate dalla contrattazione integrativa. Le retribuzioni di fatto del pubblico impiego beneficerebbero di una dinamica superiore al TIP (tasso di inflazione programmata) e resisterebbero all’inflazione reale registrata a consuntivo.
Non sarebbero, dunque, fondati i rilievi sulla disparità di trattamento tra il settore pubblico e il settore privato, anche perché pretermettono la specialità del rapporto di lavoro pubblico e le esigenze di perseguimento di interessi generali, coessenziali a tale àmbito.
A fronte di una misura sfornita di ogni carattere tributario, non parrebbero aver pregio neppure le censure di violazione degli artt. 2 e 53 Cost.
La normativa, pertanto, ripromettendosi di neutralizzare gli effetti della crisi economica, in un’ottica di razionalizzazione e di riduzione della spesa pubblica, non presterebbe il fianco alle censure proposte.
2.4.– Nella memoria, depositata in prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha passato in rassegna le argomentazioni già spese nel giudizio r.o. n. 76 del 2014 (si veda supra punto 1.7. del Ritenuto in fatto).
2.5.– In vista dell’udienza, hanno depositato una memoria illustrativa anche i dipendenti del Ministero della giustizia e la CONFSAL-UNSA, confutando le tesi propugnate dalla difesa dello Stato e puntualizzando che, con la legge di stabilità per il 2015, il blocco della contrattazione economica è stato esteso fino al 31 dicembre 2015.
Le parti intervenute lamentano che la normativa abbia bilanciato in maniera irragionevole e sproporzionata i diritti sociali fondamentali (artt. 35, primo comma, 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost.) e gli obiettivi di pareggio di bilancio e di risanamento economico (art. 81 Cost.).
La reiterazione delle misure, così come congegnata in questi anni, implicherebbe una deroga [#OMISSIS#] al meccanismo di adeguamento retributivo, pregiudizievole per i dipendenti che percepiscono una retribuzione modesta e sono costretti, in conseguenza del blocco del turn over, a un carico di lavoro superiore.
Quanto ai contratti integrativi, enumerati dalla difesa dello Stato, riguarderebbero aspetti estranei al trattamento retributivo, sottoposto, con il decorrere del tempo, a una rilevante erosione del potere d’acquisto, dovuta anche al temporaneo abbandono del meccanismo di adeguamento secondo l’indice IPCA, che registra dati costantemente superiori al tasso d’inflazione programmata.
3.– All’udienza pubblica, le parti costituite nel giudizio e il Presidente del Consiglio dei ministri hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 16, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 Cost.
La normativa impugnata, che determina per i lavoratori di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) una prolungata sospensione delle procedure negoziali e dell’ordinaria dinamica retributiva, si porrebbe in contrasto con i princípi di eguaglianza, di tutela del lavoro, di proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto, di libertà di contrattazione collettiva.
Le limitazioni, imposte dal legislatore per il periodo 2010-2014, introdurrebbero una disciplina irragionevole e sproporzionata, discriminando, per un periodo tutt’altro che transitorio ed eccezionale, i lavoratori pubblici rispetto ai lavoratori del settore privato.
2.– Il Tribunale ordinario di [#OMISSIS#], in funzione di giudice del lavoro, sospetta di illegittimità costituzionale l’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, e l’art. 16, comma 1, lettere b) e c), del d.l. n. 98 del 2011, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 Cost.
Il giudice rimettente assume che il “congelamento” delle retribuzioni dei pubblici dipendenti rientranti nel regime della contrattazione collettiva, prolungatosi per il periodo 2010-2014, senza alcuna possibilità di recupero, riveli molteplici profili di contrasto con la Carta costituzionale.
Tale disciplina, destinata ad applicarsi per un periodo apprezzabile, comprometterebbe irreparabilmente lo svolgersi della contrattazione collettiva e il diritto dei lavoratori pubblici, sottoposti ad un carico di lavoro sempre più gravoso, a percepire una retribuzione proporzionata al lavoro svolto.
Le norme impugnate, che trascendono i limiti della transitorietà e dell’eccezionalità tracciati dalla giurisprudenza costituzionale per gli interventi di contenimento della spesa, introdurrebbero un prelievo tributario a carico dei pubblici dipendenti, in spregio all’universale dovere di solidarietà economica (art. 2 Cost.) e al principio di gradualità dei sacrifici imposti (art. 53 Cost.).
La disciplina in esame discriminere

Corte Costituzionale, 24 giugno-23 luglio 2015, n. 178

Impiego pubblico-Misure di contenimento della spesa-Disciplina delle modalità di calcolo relative all'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017-Difetto di motivazione in ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza-Inammissibilità delle questioni