N. 00302/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00110/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 110 del 2018, proposto da
[#OMISSIS#] Ambrosi, [#OMISSIS#] Greco, [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Tamborino, [#OMISSIS#] Varriale, rappresentati e difesi dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Guido Ajello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Università degli Studi dell’Aquila, in persona del Rettore Pro-Tempore, non costituita in giudizio;
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in L’Aquila, via Buccio Da Ranallo S. [#OMISSIS#];
nei confronti
Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca Anvur, in persona del Legale rappresentante pro tempore non costituita in giudizio;
per l’annullamento,
a) del provvedimento di cui alla prot. n. 49673 del 22/12/2017 sottoscritto dal Rettore pro-tempore dell’Università degli studi dell’Aquila, notificato alla dott.ssa [#OMISSIS#] Ambrosi in data 24 gennaio 2018, avente ad oggetto il diniego del nulla-osta al trasferimento dalla predetta Università – ex Scuola di Specializzazione in pediatria, presso altro Ateneo, giusta istanza formulata dalla ricorrente;
b) del provvedimento di cui alla nota prot. n. 49678 del 22/12/2017 sottoscritto dal Rettore pro-tempore dell’Università degli studi dell’Aquila – ex Scuola di Specializzazione in pediatria, notificato al dott. [#OMISSIS#] Greco in data 26 gennaio 2018, avente ad oggetto il diniego del nulla-osta al trasferimento dalla predetta Università presso altro Ateneo, giusta istanza formulata dal ricorrente;
c) del provvedimento di cui alla nota prot. 49675 del 22/12/2017 sottoscritto dal Rettore pro-tempore dell’Università degli studi dell’Aquila – ex Scuola di Specializzazione in pediatria, mai notificato alla dott.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Tamborino, avente ad oggetto il diniego del nulla-osta al trasferimento dalla predetta Università presso altro Ateneo, giusta istanza formulata dalla ricorrente;
d) del provvedimento di cui alla nota privo di protocollo sottoscritto dal Rettore pro-tempore dell’Università degli studi dell’Aquila – ex Scuola di Specializzazione in pediatria, notificato alla dott.ssa [#OMISSIS#] Varriale in data 30 gennaio 2018, avente ad oggetto il diniego del nulla-osta al trasferimento dalla predetta Università presso altro Ateneo, giusta istanza formulata dalla ricorrente;
e) del verbale del 14 novembre 2017 dell’ Università degli Studi dell’Aquila – Consiglio della scuola di specializzazione di pediatria, anche e nella parte in cui è previsto che “non ci sono reali motivazioni per l’accoglimento delle domande di trasferimento”;
f) del verbale n. 13 del 19 dicembre 2017 dell’Università degli Studi dell’Aquila – Consiglio del Dipartimento di scienze cliniche applicate e biotecnologiche, anche e nella misura in cui viene deliberato il mancato accoglimento delle domande di trasferimento degli odierni ricorrenti;
g) del Regolamento Generale e Didattico delle Scuole di Specializzazione di Area Sanitaria dell’Università degli Studi dell’Aquila, emanato con D.R. n. 380/2015 del 30 marzo 2015, nella misura in cui non disciplina le modalità di trasferimento degli studenti nell’ipotesi in cui la scuola di specializzazione non risulti accreditata secondo le vigenti disposizioni normative;
h) di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali ancorché non noti;
per il risarcimento dei danni subiti e subendi a causa del diniego al rilascio del nulla osta al trasferimento in uscita adottato dall’Università degli Studi dell’Aquila;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 maggio 2019 la dott.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Gemma Di [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- I ricorrenti, specializzandi in pediatria, premesso che con decreto 13 giugno 2017, n. 402, il Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca, di concerto con il Ministro della Salute, ha ridefinito i criteri di accreditamento delle scuole di specializzazione in attuazione delle disposizioni contenute nel decreto interministeriale 4 febbraio 2015, n. 68, avente ad oggetto il riordino delle Scuole di area sanitaria, chiedono l’annullamento dei provvedimenti, meglio specificati in epigrafe, con i quali l’Università degli studi dell’Aquila esprimeva il proprio diniego di nulla osta al trasferimento dalla Scuola di specializzazione in pediatria di detta Università ad altre Scuole di specializzazione.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
I) violazione e/o falsa applicazione degli articoli 2 e 20 della l. 241/90; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 del regolamento di attuazione delle norme sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi dell’università degli studi dell’aquila emanato con d.r. n. 358 del 14.12.1007 e s.m.i. violazione del diritto di difesa ex art. 24 e 113 cost. violazione del principio di tutela del legittimo affidamento ex art. 1 l. 241/90, eccesso di potere per irragionevolezza, per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; violazione dei principi di trasparenza ed imparzialità ex art. 97 cost.
II) violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 21 quinquies della l. 241/90;
III) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/90, eccesso di potere per carenza di istruttoria, arbitrarietà, illogicità manifesta; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Mancanza assoluta di motivazione; violazione degli artt. 24, 113 e 97 della Costituzione;
IV) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10-bis della l. 241/90, eccesso di potere per carenza di istruttoria ed arbitrarietà manifeste; violazione degli artt. 24, 113 e 97 della Costituzione.
V) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 del regolamento generale e didattico delle scuole di specializzazione di area sanitaria, eccesso di potere sotto il profilo del bilanciamento degli interessi pubblici e privati, violazione del principio di tutela del legittimo affidamento ex art. 1 l. 241/90, eccesso di potere per irragionevolezza, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.;
VI) violazione del d.l.. 13 giugno 2017 n. 402; violazione dell’art. 9, comma 2 del dm 270/2004; eccesso di potere per irragionevolezza; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; con la circolare di cui alla nota pro. N. 0028656 del 2017 (recante “Indicazioni operative in tema di trasferimenti degli specializzandi delle scuole di specializzazione di area sanitaria non accreditate”), il MIUR ha riconosciuto la facoltà, per i medici specializzandi delle Scuole non accreditate, di presentare istanza di trasferimento presso altra sede; si lamenta illogicità manifesta nella misura in cui la stessa Università afferma un accreditamento della Scuola di Specializzazione del tutto “anomalo” rispetto alle previsioni normative e non provato.
I ricorrenti chiedono anche il risarcimento dei danni subiti per effetto dei provvedimenti gravati.
2.- Il MIUR, costituitosi in giudizio, chiede dichiararsi il proprio difetto di legittimazione passiva con conseguente estromissione dal giudizio. Tale richiesta poggia sulla dimostrazione che nella nota prot. n. 24965 del 10.07.2017 inviata dall’Università dell’Aquila, avente ad oggetto “Richiesta di approvazione delle Scuole di Specializzazione di area Sanitaria. Verifica degli standard e dei requisiti”, la stessa Università fornisce un elenco delle Scuole di Specializzazione per cui si richiedeva accreditamento, tra le quali non risultava la Scuola di Specializzazione in pediatria dell’Ateneo aquilano.
3.- Con ordinanza n. 157/2018 il TAR ha disposto incombenti istruttori ritenendo necessario acquisire: il decreto direttoriale del MIUR 25 settembre 2017, n. 2511; una documentata relazione di chiarimenti, con la quale si specifichi se la scuola di specializzazione in Pediatria dell’Università dell’Aquila ha ottenuto il decreto di accreditamento ai sensi dell’art. 43, comma 2, del D.Lgs. 17/08/1999, n. 368.
Con ordinanza n. 113/2018 il TAR ha accolto la domanda cautelare “rilevato, come emerso dalle risultanze dell’istruttoria, che la Scuola di Specializzazione in Pediatria dell’Università degli Studi de L’Aquila non è accreditata né ha presentato alcuna specifica richiesta di accreditamento; ritenuto preminente l’interesse allo studio e ad un’adeguata formazione didattico-professionale del medico specializzando (TAR Abruzzo, L’Aquila, ordinanza 8 febbraio 2018, n. 27); considerato altresì il pregiudizio grave e irreparabile che questo preminente interesse subirebbe in attesa della decisione di merito, essendo già in corso l’anno accademico>>.
4.- Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2019 la causa è stata riservata per la decisione.
DIRITTO
1.- In via preliminare, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della ricerca, posto che l’impugnativa ha ad oggetto atti emessi dall’Università degli Studi dell’Aquila in relazione ad un procedimento amministrativo di esclusiva competenza
dell’Ateneo: rilascio dei nulla osta al trasferimento presso altra scuola di specializzazione (in questo caso dalla Scuola di specializzazione di Pediatria).
2.- Con il primo motivo di ricorso le parti ricorrenti affermano che tutte le istanze di trasferimento sono state formulate sulla base del mancato accreditamento e fondate anche nei contenuti della circolare del MIUR n. 28656/2017 in base al quale, nei casi di disattivazione o mancato accreditamento, “l’Ateneo cui lo specializzando è iscritto non possa negare il proprio nulla-osta al trasferimento”. I ricorrenti lamentano che le suddette istanze sono state riscontrate dall’Amministrazione ben oltre il termine di 30 giorni prescritti dall’art. 2 L. 241/90. Dunque, le parti ritengono che, in base all’art. 20 L. 241/90, il provvedimento si sia formato, non esistendo alcuna norma interna di natura derogatoria al termine ordinario. Per di più il termine generale di 30 giorni viene confermato anche dall’art. 5, comma 1, del “Regolamento di attuazione delle norme sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi dell’Università degli Studi dell’Aquila”, emanato con D.R. n. 3585/2007. Infine, non ricorrono le ipotesi che escludono il formarsi del silenzio assenso.
2.1.- Con il secondo motivo di ricorso, strettamente connesso al primo, i ricorrenti affermano che in caso d’insussistenza dei requisiti per l’adozione del provvedimento di nulla-osta, l’Amministrazione può solo esercitare il potere di autotutela, nel rispetto delle regole procedimentali degli atti di secondo grado.
2.2.- I motivi sono fondati.
Ai sensi dell’art. 20 della legge 241 del 1990 sull’istanza della ricorrente, trascorso il termine di trenta giorni, si era formato il silenzio assenso. Né ricorrono le ipotesi che escludono il formarsi del silenzio assenso non vertendosi nelle materie indicate all’art. 20, comma 4, della legge 241 del 1990 (patrimonio culturale e paesaggistico, ambiente, tutela dal rischio idrogeologico, difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, asilo e cittadinanza,). Né il procedimento de quoha ad oggetto “salute e pubblica incolumità”, materie per le quali l’art. 20, comma 4 cit. esclude la formazione del silenzio assenso, posto che la procedura in esame, sebbene coinvolga dei medici, concerne comunque la materia dell’istruzione (post universitaria).
L’avvenuta formazione del silenzio assenso, in materie non escluse da tale disciplina, comporta che l’Amministrazione, ai sensi del comma 3 dell’art. 20, l. 7 agosto 1990, n. 241, ove intenda adottare un nuovo provvedimento, dovrà adottarlo in via di autotutela ai sensi dei successivi artt. 21-quinquies e 21-nonies, dopo aver effettuato le valutazioni di legittimità omesse o non correttamente esercitate.
Ne consegue, pertanto, l’illegittimità del diniego di nulla osta al trasferimento sopravvenuto tardivamente, dopo che si era già formato il titolo autorizzativo tacito per la scadenza del termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Nella specie, infatti, l’istanza della dottoressa [#OMISSIS#] Ambrosi era stata presentata in data 31 ottobre 2017 e le istanze degli altri dottori odierni ricorrenti erano state presentate in data 25 ottobre 2017, sicché alla data di adozione dell’opposto diniego (21 dicembre 2017) si era già formato il provvedimento tacito di assenso.
3.- Il terzo, il quinto ed il sesto motivo di ricorso, in quanto rispondenti ad una medesima direttrice logica, possono essere trattati congiuntamente.
I ricorrenti lamentano la mancanza di adeguata motivazione degli atti di diniego, dai quali non è possibile desumere l’iter logico-giuridico e le valutazioni effettuate. I provvedimenti in oggetto si limitano ad affermare che “parere non favorevole è stato espresso dal Consiglio di Scuola di specializzazione in oggetto, nella seduta del 14.11.2017 e dal Consiglio di Dipartimento di Scienze Cliniche Applicate e Biotecnologiche, nella seduta del 19.12.2017”. Peraltro, quanto riportato nel citato verbale del 14.11.2017, secondo cui la Scuola di Specializzazione in Pediatria è accreditata presso l’Università di Chieti-Pescara lascia ignoto l’iter di accreditamento della Scuola.
A ciò va aggiunta l’illogicità e l’irragionevolezza del diniego, posto che l’Università dell’Aquila, da un lato, non ha mai avanzato istanza di accreditamento e i ricorrenti, d’altro lato, erano in possesso di tutti i requisiti (tranne quello del nulla osta dell’Università di partenza) previsti dall’art. 21 del regolamento generale e didattico delle scuole di specializzazione di area sanitaria (conclusione dell’anno in corso, previa ammissione all’anno successivo; nulla osta dei Rettori delle Università interessate, sentiti il Consiglio di area didattica e Consiglio di Dipartimento (pareri questi ultimi inutiliter datidai rispettivi organi dell’Università dell’Aquila alla luce della sopravvenuta approvazione del nuovo Statuto con decreto rettorale 22 febbraio 2017, che non attribuisce più al Consiglio di area didattica e al Consiglio di dipartimento la competenza ad esprimere pareri sui trasferimenti degli studenti).
I motivi sono fondati nei sensi di seguito precisati.
L’Università nega l’autorizzazione al trasferimento presso altra scuola di specializzazione sulla base dei seguenti motivi: i “nuovi standard, requisiti ed indicatori di performance hanno portato all’accreditamento della Scuola di Specializzazione in pediatria presso l’Università di Chieti-Pescara”; la Scuola di Specializzazione in Pediatria dell’Università dell’Aquila non sarebbe stata inserita tra quelle non accreditate.
Al fine di vagliare l’adeguatezza e correttezza della motivazione è opportuno chiarire la nozione di accreditamento della Scuole di specializzazione.
L’art. 43 del D.Lgs. 17 agosto 1999, n.368, istituisce presso il Ministero dell’università e della ricerca l’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica, attribuendo a tale organo il compito di “determinare gli standard per l’accreditamento delle strutture universitarie e ospedaliere per le singole specialità, di determinare e di verificare i requisiti di idoneità della rete formativa e delle singole strutture che le compongono, effettuare il monitoraggio dei risultati della formazione, nonché definire i criteri e le modalità per assicurare la qualità della formazione, in conformità alle indicazioni dell’Unione europea”.
Il provvedimento di accreditamento è rilasciato alle singole strutture ed è disposto, su proposta dell’Osservatorio sopra citato, con decreto del Ministro della sanità di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (art. 43 cit., comma 2).
Per l’ottenimento dell’accreditamento sono valutati i requisiti dell’idoneità della rete formativa, tenuto conto:
< a) dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della ricerca;
b) accoglie la domanda di annullamento e, per l’effetto, annulla gli impugnati provvedimenti di diniego di nulla osta al trasferimento presso altra scuola di specializzazione;
c) respinge la domanda risarcitoria;
d) condanna l’Università degli studi dell’Aquila al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di lite, liquidate nella somma complessiva di Euro 1.500,00, oltre oneri, accessori di legge e rifusione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Umberto [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Gemma Di [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Primo Referendario
Pubblicato il 15/06/2019

TAR Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 15 giugno 2019, n. 302

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